城市化过程中失地农民权益保障的对策研究

时间：2021-04-22 16:01:33　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘　要]失地农民权益的严重缺失，充分暴露了相关制度的缺陷。只有在新的制度理念指导下，对这些制度进行深度的改造，构建起科学合理的农地征收制度、明晰确定的农地产权制度、城乡一体的土地转用制度和社会保障制度，同时真正转变政府职能和提高农民的组织化程度，失地农民的权益才可能得到根本的保障。
　　[关键词]失地农民；利益保障；制度构建
　　[中圈分类号]F321．1
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1002-7408(2007)01－0084-04
　　当前十分突出的失地农民问题，是我国在城市化过程中新出现而又没有处理好的一个重大矛盾。数以千万计的失地农民的利益严重受损，原因是多方面且多层次的，现行的农地产权制度、农地征用制度、社会保障制度等制度中的缺陷都是造成这一现象的重要因素。这些制度大都形成于高度集权的计划经济时代。由于受当时意识形态和计划经济体制的影响，这些制度中充斥着国家利益高于一切，政府可以包办一切，工业和城市的发展先于一切等观念，这就不可避免地会侵害“三农”，失地农民问题正是这种情况的集中表现。因此，要从根本t解决失地农民问题，切实保障失地农民利益，就必须在改变旧的制度理念，树立权利平等、城乡统筹和市场经济等新的制度理念的同时，大胆地、彻底地对各种相关制度加以改革。
　　
　　一、以保障失地农民利益为中心改革现行农地征用制度
　　
　　1、明确界定“公共利益”，把政府征地严格限定在公益用地的范围之内。现行农地征用制度的一个重大缺陷就是对“公共利益”界定不清，而且将所有非农建设用地全部纳入政府征用的范围。这是不合宪，也不合理的。第一，《宪法》规定，国家只能“为了公共利益的需要”，才可以依法对土地实行征用，经营用地不属于“公共利益”的范畴，因而不应当实行征用；第二，政府征地权是·种公权力，而经营用地的受益者是商人，政府使用公权力为商人谋利，于理不通。农地征用制度的这种状况，无形中剥夺了农地的市场准入权，并把农地转用的大部分收益归到政府与用地者囊中。
　　世界大多数国家和地区都把征地的目的限定在公共利益上。德国基本法第14条第2款中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”日本宪法第三章第29条规定：“财产所有权不得侵犯，财产之内容必须符合于公共利益，在公平补偿之下，得收用之。”为了防止征地权的滥用，很多国家和地区还在法律中对公共利益项目作了列举。
　　我们应当借鉴国外的经验，把征地严格限定在“公共利益”的范围之内，同时在有关法律中采取列举法，将公共利益用地的范围加以界定。大体可列举为以下五种：(1)国防用地；(2)国家机关和公益性事业研究单位用地；(3)能源、交通、水利等公共设施用地，如铁路、公路、机场、水库等；(4)公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；(5)公共福利事业用地，如学校、医院、养老院等(营利性的除外)；(6)特殊用地，如监狱、看守所、拘留所、劳教所、收容所等。除此以外的其他一切非公益用地，包括收费的高速公路、国道，营利性医院、学校、养老院等都应当在服从国家土地总体利用规划的前提下，由供需双方在市场中通过公开、平等的谈判、交易实现转让。
　　2、以市场价格为基准给予被征地农民合理补偿。在现代社会，世界各国因公共利益依法征收农村土地已很普遍。由于土地征收是一种公权割让私权的现象，为了防止公权对私权的过度侵害，大多数国家和地区都对原土地权利人的损失给予了比较完全的补偿其中两项主要补偿一土地补偿和附带损失补偿都是以当时的市场价格为标准。我国现行土地管理法规定征地补偿原则为原用途补偿，征地补偿测算方式采用以被征收“该耕地”的前三年平均产值乘以法定补偿倍数的办法，这种测算方式存在考虑因素单一、产值及倍数偏低且随意操作空间大等问题，造成补偿水平普遍较低，这也正是征地纠纷频发的主要原因。2004年《国务院关于深化改革、严格土地管理的决定=》指出，征地补偿必须保证被征地农民生活水平不因征地而降低，并体现长远生计和未来发展需要的原则。但是，怎样才能真正落实这一原则呢?我们认为，最关键的，就是要对失地农民给予以市场价格为基准的土地及附带损失补偿。理由如下：一是现在我国实行的是市场经济，国家所有的城市土地也是采用市场交换的方式，按市场价格向用地者出让，农村土地作为重要而且稀缺的生产资料，理应也遵循市场经济的规则，以市场价格为基准进行所有权行转让；二是市场交易是一种相对公平、平等的交易，在这种条件下所形成的交易价格也是相对合理的价格，况且，市场价格也是土地区位、土地供求关系及当地经济发展水平等多种因素的反映，因而本身具有客观公正性；三是如果经营性用地实行市场化转让，国家征地补偿标准与企事业单位用地的购买价格相差较大，就会造成同一地段，甚至同一村庄的农地因为转用对象的不同而收益悬殊的现象，造成对被征地农民的严重不公，从而可能引发农民对政府的不满。必须清楚，征地与非征地的主要差别，在于前者可以用带有强制性的行政手段取得，而后者只能在市场上通过平等交易来获得，而不是也不应当在于价格上的差异。
　　当然，按市场价格对被征地农民进行土地补偿，势必会加大公益建设的用地成本，加重政府的经济压力。但是，这并不能成为否定这种补偿原则的理由。因为：其一，既然是公益项目，是供全体社会成员共同享用的设施，理应由负有提供公共产品职责的政府埋单，用公共财政积累来支付，而不应让部分社会成员——设征地农民来承担超出常人的经济责任；其二，不能一味追求经济上的低成本，不然就可能付出政治上的高代价。因为以侵害被征地农民利益的手段来降低公益建设的成本，可能引发和激化农民与政府的矛盾，甚至影响社会的稳定；其三，土地作为商品和基本生产资料，只有在土地所有权交易价格能够反映土地的稀缺程度的情况下，才可能达到有效配置和合理利用。而且，用地成本的提高会促使政府在立项时慎重决策，这将对近些年盛行的政绩工程、形象工程起到—定的抑制作用，从而有效地保护耕地资源。
　　3、重新确立征地补偿款的分配原则。征地补偿费的分配是保障失地农民利益的一个重要环节。目前，由于我国农村土地是集体所有制，法定的所有权主体多元交叉，尤其是《土地管理法》的有关规定不够合理，于是导致了征地补偿款被层层截留、失地农民利益严重受侵的现象。现行法律规定，政府征地的四项补偿中数量最大的土地补偿费归农村集体组织所有和使用。在土地集体所有的情况下，这一规定乍听起来顺理成章，但如果加以深入分析，就会看出这其实是违宪的。《宪法》规定，农村土地归农民集体所有而不是归农村集体组织所有，农村集体组织充其量只是农民集体的代理人，他只有为农民集体利益代理的义务而无终极占有的权利，就像股份公司的董事会不能占有全体股东的利益一样。至于现在乡镇政府普遍抽取5．8％土地补偿费的情

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