[中国自来水业的亲贫规制与减贫]减贫带贫经验
时间：2019-03-31 03:33:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
［摘 要］亲贫规制是一种有利于弱势群体的规制措施，从国外和国内的自来水业民营化过程来看，有必要构建亲贫规制，具体措施上，要通过价格规制保护弱势群体；通过竞争规制兼顾效率与公平；构建亲贫规制的补贴机制。亲贫规制与促进减贫也有密切的联系，通过提高农村地区公用事业覆盖率和降低公用事业改革对城市贫困人群的影响，可以对减贫起到一定的作用。
［关键词］自来水业；亲贫规制；减贫
［中图分类号］F2 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００91 — ０2
上世纪八十年代以来，世界范围内，公用事业民营化改革改变了基础设施产业传统的政府供给方式。为公用事业发展注入了新的活力，提高了效率。国际经验也表明，尽管私人资本参与公共事业服务可以解决政府提供公共事业服务的弊端，但是世界银行曾经指出由于私人资本的参与，会在普遍服务、产品质量、公共环境、公共安全等方面对弱势群体的福利形成挑战。解决上述问题的主要方式是通过亲贫规制来解决。所谓亲贫规制（pro-poor regulation）是有利于保护弱势群体的一种规制措施。对于中国而言，农村和贫困人口占有不少的比例，按照中央扶贫工作开发会议新确定的2300元（2010年不变价）的新扶贫标准测算，2011年底，我国扶贫工作覆盖面将从2688万人扩大至约1.22亿人，到占农村户籍人口的12.8%。〔1〕如何在市场化改革中，保护这些人的利益，分享改革的成果，构建适合中国国情的亲贫规制体系至关重要。
一、从自来水业民营化看亲贫规制的必要性
亲贫规制缺位，导致了弱势群体由于自来水业民营化后价格上涨而受伤害。近年来水价、电价等的上涨幅度远远高于居民消费价格指数。“九五”期间，居民消费价格只上涨了10%多，而同期水电等价格全国平均上涨了49.32% ，其中城市为61.74% ，农村为37.41%。“十五”期间，水电等价格上涨幅度高于居民消费价格上涨幅度约 20 %。“十一五”的前三年，全国水电等平均价格上涨高于居民消费价格涨幅也约4个百分点。〔2〕可见，由我国公用事业改革导致的水电等的价格上涨在拉动居民消费价格方面起到了很重要的作用。
水电等价格的上涨直接对低收入家庭产生了重要的影响。有关数据显示，城镇低收入家庭收入增长小于消费支出的增长，尤其是收入增长远远小于水、电等费用支出的增长，这种水电等费用的支出增加了低收入家庭的生活压力。2008年与2000年相比，在不考虑价格因素的情况下，低收入家庭水、电等费用支出增长 128．41% ，高于可支配收入增长幅度近 50 个百分点。在低收入家庭消费支出的增长额中公用事业产品消费支出的增加额所占比重远远高于平均水平。2008 年与 2000 年相比，低收入家庭人均公用事业费用多支出 270.69 元，占可支配收入增加额的 12． 89%（全国城镇居民这一指标是4．48%），占消费性支出增加额的 13．58%（全国城镇居民这一指标是6．81%）。〔3〕可见，水、电等消费支出较快增长给低收入家庭带来了巨大的压力。通过亲贫规制对富人和穷人实行差别化的服务等措施的施行十分必要。
二、中国自来水业政府亲贫规制的具体对策
1.通过价格规制保护弱势群体
在发展中国家，贫穷人口占总人口的很大比重，这些贫困人口也是自来水业庞大的消费群体，在引入私人资本参与提供自来水服务后，继续使得贫困人口消费得起自来水服务，是亲贫的需要，也是社会长期稳定发展的需要。因此，进行价格规制控制价格水平是保证弱势群体长期消费的关键。价格规制包括设定总体价格水平和费率结构，以确保自来水业持续发展的同时，弱势群体能够支付得起。价格规制活动可以通过影响价格水平或费率结构，起到亲贫的作用。
具体而言，对于自来水这样带有自然垄断性行业的产品和服务，在定价时应遵循“公平合理、切实可行”的原则，既要最大限度保护消费者的应有权益，又要能够保障生产者正常持续经营的积极性，也要防止一些企业滥用市场垄断力量谋取高额利润。这需要由政府、企业、消费者共同谈判、协调，针对市场准入、价格、服务建立约束市场供求双方的准则。发挥出价格机制在市场经济中调节资源配置的作用。可以采取以下措施：
第一、进行最高限价并建立激励性规制。改革目前的“成本加成”定价方法，通过引入激励性规制手段，使供水企业通过提高效率而不仅仅依靠提高水价来降低成本，在企业实现赢利的同时不损害消费者的利益。这方面可以参考英国经验，英国水务监管局一般每5年对水价上限进行调整，调整的公式为：RPI+K+U。其中，RPI是零售物价指数，K是水务监管局对每家水务公司设定的综合水价增长幅度。在价格执行期的任何一年内，水务公司有权选择是否将水价提高到监管者设定的水价增长幅度，如果水务公司实际水价增长幅度小于K，则可以将差额部分（即公式中的U）结转至来年。增长幅度K值由水务监管局充分考虑通货膨胀，水务公司的投资成本、运营效率、服务水平、利润等因素来确定，最终来确定合理的价格限制水平。这种方式不仅可以遏制水价上涨过快，也能够促进企业提高效率，从而降低成本。
第二、调整水价结构，推行阶梯式的水价结构。政府具有提供自来水这种公共产品的普遍服务的义务，就是要保障每个公民都有清洁的自来水喝，为了确保提供这种普遍服务，政府可以采用阶梯式的定价模式，核定各种类型的消费者自来水消费的最低限，对最低限以内的实行低价或者部分减免，对超过这个限量部门的用水实行超量累进加价，以实现阶梯水价。还可以根据季节性实行水价调整，自来水的生产受到水资源丰枯季节影响，在冬季和春季，水资源比较丰富，而在夏季和秋季，水资源相对匮乏，同时，由于自来水的消费也有季节性，冬春处于自来水消费淡季，为了提高自来水生产设备的利用率，可以以低价刺激消费。夏秋又处于自来水消费旺季，为抑制消费，应采取高价。
第三，水价调整必须严格执行价格听证制度。在西方国家，已经普遍实行了消费者价格听证制度。目前来看，根据《价格法》规定，凡是公益性产品或服务的价格调整必须要举行公开的听证会，但要使消费者的利益得到充分表达，就必须使消费者真正地参与听证过程表达自己的诉求。必须通过听证代表的组成、产生，听证会的组织者、听证的程序等方面的改革，保证听证会的公开、公正、公平，达到真正为消费者的利益服务。
