省县之间的治理空间与制度连接：现当代中国的专区与地区政制
时间：2021-07-05 04:01:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
［关键词］ 治理空间；制度连接；专区；地区；政制
［摘 要］ 专区和地区政制在现当代中国地方政制架构中起着连接省、县之间制度运行的独特作用，但这一事实又与法理存在着某种不协调，体现出治理空间与制度的不适应。其缘由是省县之间的治理空间客观上造成了治理困境，必须在省县基本制度架构之外，加以制度补充，专区和地区政制也因之成为省县之间一个必然的制度层级。在一定的历史条件下，尤其是一个国家从传统向现代转型的过程中，治理空间的调整和制度选择是政治和社会发展的重大问题。
［中图分类号］ K27［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2008）11-0072-08
省、县两级是中国历史上较为稳定的地方治理层次，在长期的政治实践中为实现国家的有效治理、保持社会调控体系的正常运行发挥了基础性的制度功能。县制与省制的形成、发展和完善体现了传统中国中央集权治理体系形成、发展和完善的内在逻辑，并为现当代中国中央与地方关系的形塑乃至国家结构形式的确立奠定了制度基础。但省、县政制从其形成之时起，就基本不是在二级治理体系的框架下运行的，往往是与其他层次的治理机制配合运用和发展的，由此在历史上乃至现当代中国的地方治理结构中均形成了形式多样、规模庞大、运行灵活的补充性制度体系。就现当代中国而言，这其中在汲取传统州制、府制和道制等制度遗产的基础上结合现当代实际而逐渐形成和不断演变的专区与地区政制，对当前乃至今后国家治理结构的影响尤为直接而深刻，也是地方治理机制的改革创新基本的制度背景和依据。从政治制度史或法制史等角度系统梳理现当代专区与地区政制，并在此基础上考察和分析其制度运行之经验的相关研究目前还较为少见，散见于各类著作中的有关研究成果大多缺少系统性和全面性。可喜的是，河南大学翁有为教授在这一问题上积十数年之功而著就的《专区与地区政府法制研究》一书，近期已由人民出版社出版。该书从政府法制视角入手，全面系统地梳理了专区和地区政制，深入探讨了专区与地区政府的演变、组织、职权及其与省县地方及中央的制度对接等基本主题，并在此基础上有针对性地分析了这一政制形式对完善当代中国有关治理机制的经验与教训等。可以说，该书是目前笔者所能见到的关于现当代中国专区与地区政制的研究中较为全面、系统的成果，代表了当前这一问题的研究水平。在此，笔者拟从治理空间与制度连接的视角就专区与地区政制中的有关问题进一步展开探讨，并在讨论过程中兼及对翁著的评论。
一、法理与事实的冲突：治理空间与制度的不适应
[注:①]有关内容亦可参见翁有为《专区与地区政府法制研究》一书的相关论述。
在现当代中国的地方政制框架中，专区和地区是同一层级上较为相似的地方治理结构，它们与传统的州、府、道制一样处于省、县层级之间，发挥着连接省、县制度运行系统的作用，并遵循着自身较为独特的运行逻辑。如翁著所考，在我国现代史上，第一个规范专区制度的法规性文件是1932年通过的南京国民政府行政院《行政督察专员暂行条例》；紧随其后，南京国民政府军事委员会豫鄂皖总司令部又通过了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。［1］(P12)这些条例对行政督察专员的职责、任免及公署体例等做出了较为明确的规定，为行政督察专员公署制度的正常运行提供了法律依据。依据上述条例，全国绝大多数地区建立起行政督察专员公署。由于各地区的政治、经济、文化发展状况不同，尤其是地方派系力量的整合程度不一，部分地区行政督察专员公署的职责、任免及其与上下级的关系模式有所差异，但总体上都是以补充性治理结构的形式出现来强化地方治理和中央调控的。第二次国共合作后，中国共产党在抗日根据地遵照国民政府法令也建立起一整套的行政督察专员公署体制。当然，由于中国共产党的基本政策与革命根据地特殊情势，根据地行政督察专员公署在具体运行过程中又有其特殊性，如专员辖区因根据地处于敌后而经常变动，以致有些敌后根据地的专员公署管理范围时大时小，并具有边区政府的共同特征。抗战胜利后，我国的专区体制因国共内战而有所变化，但总体上仍然是以派出机构和补充性层级的身份和地位运行的。
新中国成立后，中国共产党广泛汲取根据地行政督察专员公署制度和国民政府行政督察专员公署制度的实践经验，在全国范围内改革和完善专区体制，并在“文化大革命”期间及其后相继改组为地区革命委员会和地区行政专员公署体制。地区革命委员会与传统的专区体制不同，该层级不是以派出机构的形式存在，而是一级实体政权机关。“文化大革命”后，地区革命委员会继而改组为地区行政专员公署，并恢复了其派出机构的性质和运行格局。地区体制在当代中国改革开放和现代化建设的过程发挥了其应有的制度功效。为适应现代化建设的需要，从20世纪80年代起，我国各地纷纷实行“撤地设市”改革，地区专员公署为地级市政府所取代，并逐步完成了（地级）市管县、代管（县级）市的改革。截至目前，全国除西藏等少部分条件尚不具备的地区外，“撤地设市”工作已基本完成，地区政制的制度功能已部分或全部为地级市体制所取代，从而开启了我国省县间行政的新时期①。
由上述发展轨迹可见，在现当代中国的地方政制衍生体系中，专区体制俟传统的州、府、道制废除后就在制度运行逻辑的内在冲突中承续着省县间政治和行政的一般格局；而当“文化大革命”期间试图以全新的方式调适这种冲突时，地区体制又在新的起点上产生，延续了专区政制的衍生态势。考察专署体制，首先需要对其法权地位进行检讨。无论是专区政制或地区政制，从一开始这种体制就是在国家基本法所规定的政制设计之外存在的。就专区体制而言，“在南京国民政府制定的《训政约法》和《中华民国宪法》中，都一脉相承地沿袭了孙中山先生订定的《建国大纲》中所规定的地方省县二级制”。［1］（P12）因此，专区体制的出现无疑是国民政府基本立法精神与地方治理现实之间相妥协的产物。而与此相似的是，在当代中国的各部宪法中，地区也始终不是地方政治结构中的法定层级，然而在现实中地区层级的权能却始终没有因为其法律依据的缺乏而呈现削弱的迹象。这就意味着，在专区与地区政制运行的制度生态系统中，围绕着这一政制设计的内在逻辑域限，始终纠结着法理与事实的冲突。一方面，就法理层面而言，立法者在制度设计过程中故意避免甚或有意淡化这一层级的政制能动性；另一方面，就事实层面而言，政治和行政体系又通过不断强化这一层级的政制功能而促进治理目标的实现。这种冲突从另一个侧面反映出我国政治现代化过程中的政制设计困境，即在一个庞大的人口和疆土范围内，由于政治事务的复杂性和政治目标的多样性，政治体系在嵌入治理空间的过程中极易发生“结构性缺失”与“结构性外溢”等问题。
治理空间是用以描述公共治理机制在作用于生活世界的过程中所形塑、发展及通过主动拓殖与被动让渡而形成的介于公共权力与社会行动之间的政治能动领域与范围。在既定的公共权力系统下，社会行动受多种因素的共同作用。在影响社会行动及其政治能动性的各种因素中，公共权力所覆盖的空间领域及其欲实现的控制程度是一组关键性的变量。美国行为主义地理学家D.J.沃姆斯利和G.J.刘易斯曾在梳理前人关于个人行为和社会组织研究的观点时指出：“社会差异导致了生活方式的不同，而生活方式的不同又削弱了群体的一致性和内聚力，威胁瓦解现存的社会秩序。为了抵制这种瓦解性趋势，常常产生合法性控制（formal controls commonly）”。［2］（P24）治理空间所要指涉的实质则在于公共权力系统为实现特定的合法性控制而开辟的权力衍生领域及其约束限度。在此，治理空间的概念既包含了横向上宏观权力所覆盖的地理范围，也包含了纵向上微观社会行动主体的行动边界。治理空间内在地反映着一定地域、人民和事务对政治权力结构的需要，同时也制约着其衍生、变化和发展过程中政治结构的运行秩序。在现代中国的地方治理中，从法理层面而言，作为对传统型集权化官僚政治的反动，省县间政治结构因其在承接中央政府法令和担当基层治理任务的过程中均处于较为间接的地位，故首当其冲面临着被裁撤、取代或转化的历史境遇。考察历史中国的地方治理实践，省县间治理层级的存在在强化中央集权、加强对地方的合法性控制方面固然发挥了重要的功效，但整个地方治理体系在促进地方积极性的发挥和保证政府高效协调行政方面则显得相对迟滞，并呈现出“结构性外溢”的态势，即治理体系超出了治理空间的容纳限度而呈现出结构性过剩和制度盈余的局面，从而在较大程度上束缚了地方和民间社会的各种能动性。因此，孙中山在其《建国大纲》中便不提府道层级为地方自治单位，而直接将其精简之。
