生态问责制之国际比较
时间：2021-06-29 16:05:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：英、美、德、法、加五国的生态问责制发展相对健全，已经形成了完善的制度体系和有效的运行机制。本文通过对西方五国生态问责制共性及差异的比较分析，得出西方发达资本主义国家生态问责制的基本模式、特点及发展趋势，并在中西方比较的基础上，提出西方生态问责制对我国的启示及我国生态问责制发展和完善的基本路径。
关键词：生态责任；生态问责制；环境影响评价
中图分类号：D630；X321文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0085-15
一、引言
英、美、德、法、加五国均是西方发达资本主义国家，在国家性质和政治制度的设计上具有许多共性，但在政府管理和运行体制以及社会文化传统上有一定差异，在问责制度设计上则表现出共性与差异并存。总体上来说，西方发达国家在生态环境问题上大致经历了“先污染，后治理，再预防”的发展历程，目前这些国家在生态环境治理与保护方面已经取得了骄人的成绩，位属世界上生态环境质量最好的国家之列。究其原因，其中生态问责制度的健全与有效运行，是实现这些国家在生态环境治理方面举得骄人成绩的重要制度工具。西方发达国家的经历和经验对于发展中国家如何处理好经济发展与生态环境的平衡关系具有重要的参考价值。我国正处于经济快速发展时期，由于长期以来对生态环境保护的忽视，生态环境危机已经给我们敲响了警钟，我们不可能走西方发达国家“先污染、后治理”的老路，必须在经济发展的同时，实现生态环境的保护和可持续开发。西方发达国家在生态环境开发中的教训值得我们反思，在治理与保护生态环境方面的成功经验更值得我们学习借鉴。我们在处理经济社会发展与生态环境保护关系上必须“以史为鉴”，站在可持续发展的制高点上，统筹规划，促进经济社会与生态环境的和谐发展。目前我国生态问责制的理论研究和实践经验均十分匮乏。然而，生态问责制作为西方发达国家生态环境治理的重要制度工具已经发展相对比较成熟，通过对西方发达国家生态问责制演进的历史考察和比较分析，必然能够总结其成功经验和失败教训，从而可以为我国生态问责制建设与完善提供有益的参考。
自党的“十七大”提出生态文明建设的重要任务以来，历次中央全会都把生态环境治理作为一项重要议题，党的十八届五中全会更是提出要加大环境治理力度，实行最严格的环境保护制度。生态问责制是生态环境保护制度设计的重要内容。目前，国内学术界对于生态环境领域问责制的提法较多，如生态问责制、环境问责制、生态行政问责制、生态或环境责任追究制等。总体上来说，这些概念所要表达的内涵大致相近，但也有所区别。为了区别于行政问责制，本文不采用生态行政问责制的提法。因为环境和生态还是有一定的区别，“环境”多表示一种客观的自然状态，生态则体现人与环境之间的互动过程，同时与十八大“生态文明建设”的提出相一致。
生态问责制的产生及发展是与人们对生态环境保护的日益关注和重视密不可分的。早在19世纪中后期，美国早期环保运动领袖约翰·缪尔（John Muir）就针对日益严峻的工业污染问题，开始积极呼吁对生态环境的保护，并提出了国家公园理论。这个时期的生态环境保护虽然也有政府官员的回应和参与，但基本属于个人道德责任的范畴。西方发达国家真正意义上的生态问责制的研究兴起于二十世纪六七十年代。[1]西方学者的研究成果比较丰富：（1）在基本理论方面，对生态责任主体的认知过程是一个由个体道德责任向政府公共责任演变的过程，生态哲学家John Passmore 认为：“我们人类对环境问题和生态破坏负有道德责任，为了人类自身的发展理应承担这种责任。”[2] Jessica Fahlquist 则进一步指出：“生态环境作为公共物品应该由政府来提供，政府应该是主要责任承担者。”[3]生态责任主体的明确，使得政府成为生态问责的恒定客体。（2）在生态问责制度设计的研究方面，Roger Burritt、Stephen Welch 等学者提出了构建“公共部门生态（环境）绩效问责框架”的主张，认为公共部门的生态责任应被测量和向社会报告，这将有助于带来绩效的改进，而这正是问责的目标。[4] （3）在生态问责机制的研究方面，Angus Morrison-Saunders等学者指出，为了保证评估和问责的公正性，应该重视专业环境评价机构的作用，[5]也就是引入第三方专业评估机制。法国环境法学家亚历山大·基斯认为：“公众的具体参与是环境权的真正体现，也是应承担的义务。”[6]广泛的公民参与是西方国家生态问责的重要特征。（4）对全球环境治理中的跨国和合作问责的研究，英国伦敦经济学院的Michael Mason通过对跨越国界的生态责任的研究，提出建立一种新的问责制，即“跨越国界和全球环境损害的民主问责制”；[7]Karin Backstrand等针对国际气候合作问题，提出了建立网络化的气候合作问责制的主张，[8]其重点并不在于是否有健全的法律规范问题，而在于如何建立有效的合作机制，进而保障相关法律规范和规章制度的切实实施。（5）西方学者还注重对其他国家在生态问责理论与实践方面成果的吸纳，专门开展了生态问责制的比较研究，如英国学者Trejo和Eique在“Public Sector Environmental Accountability”一书中专门开展了对澳大利亚、墨西哥和美国生态问责制的概念和理论发展的比较研究。[9]
管理视界司林波，徐芳芳，刘小青：生态问责制之国际比较国内对生态问责制的研究起步较晚，中国知网收录的以生态或环境问责、生态或环境责任追究为题名的50余篇文章中，剔除新闻类稿件，属于为学术论文（含学位论文）的不足一半。国内学者的研究大体可以概括为四个方面：（1）对生态问责立法规范和法律制度的研究，娄焕英、高健等对我国生态环境立法的现状及存在问题进行了分析，并从立法理念、立法体系和立法内容等角度提出了完善对策；[10][11]杨春桃专门以美国、日本环境立法经验为参照，通过比较分析指出：“没有明确且规范的政府环境责任制度，在很大程度上使我国现行《环境保护法》（1989年修订版）处于‘软法’的尴尬地位”，并从法理角度提出了对《环境保护法》（1989年修订版）的修改建议；[12]2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了新的《环境保护法》，并于2015年1月1日正式实施，但在新的《环境保护法》颁布实施之初，就有学者提出了质疑，杨朝霞认为新《环境保护法》对地方各级人民政府及环保部门的行政责任进行了规定，这是新《环境保护法》在政府环境问责上历史性的进步，但新法对政府环境问责的规定仍旧比较抽象，对责任的认定界限不清，问责方式、问责程序等也无所涉及，新法的颁布并未解决当前我国生态（环境）问责无法可依的局面，政府环境问责的法治化之路还很漫长。[13]（2）对生态问责制的概念、主体和客体、特质与结构等相关理论问题的研究，康建辉等对生态问责制的概念和客体进行了明确界定，认为生态问责制是特定问责主体依据一定的程序对各级政府、政府各部门和政府官员的环境违法行为予以责任追究的一种责任追惩制度。[14]本概念将问责的对象仅局限为相关部门和人员的环境违法行为，这从环境法的角度来界定，并无不妥，但放在中央提出的建设生态文明制度的大背景下来看，生态问责制的内涵就不简单是一个追究法律责任的问题了。黄爱宝对中国特色生态行政问责制的主体进行了专门研究，认为人大是关键主体，人民是根本主体，中国共产党是主导主体，民主党派是重要主体。[15]谢中起等认为生态（环境）问责制在实践中表现出效应两重性、向度全程性、形式多元化、内容普遍性、结果多样性等基本特质，其结构体系包括问责的主体、对象、范围、程序、方法和结果等因素构成。[16]（3）对生态环境损害责任终身终究制度的专题讨论，姜木枝、王艳芳等响应党的十八届三中全会提出的建立生态环境损害责任终身追究制的精神，在该领域进行的探讨，姜木枝等认为人民主权论、环境资源的公共物品属性、善治理论构成了生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点，并对责任终身追究制的主体、客体、内容和后果进行了分析，[17]但总体上论述比较笼统，也并没有跳出传统行政问责内涵之范畴，王艳芳等更深入探讨了生态环境损害责任终身追究制的基本构成，明确了应终身追责的主体、情形、责任形式，以及实现机制，[18]对该问题的研究更具针对性。另外，国内学者还开展了对其他生态问责具体制度设计的研究，如范海玉等专门开展了政府环境信息公开问责制度建设的研究，[19]其他一些学者也提出了建立环境绩效考核制度、公众参与问责制度等制度建议，但没有展开论述。（4）对生态问责面临的现实困境及对策的分析，叶彩虹等认为当前我国的生态问责过程存在生态责任难以判断、生态法律缺失和生态问责不到位等问题，提出应该转变政府生态问责方式。[20]
