以制度变革破解吏治困局
时间：2021-06-29 16:01:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
桑玉成，复旦大学特聘教授，中国政治学会副会长，上海市政治学会会长
一系列的情势表明，我们正面临一场前所未有之吏治困局的考验。如何走出这一次吏治困局的迷阵，是我们这个百年老党所经受的最大考验，更是我们党筑牢执政合法性基础、带领人民实现十八大所确立的“双百愿景”的关键性前提。
近期舆论关注的部分官员“弃官从商（或工、或学等，以下略）”之现象，其实仅仅是这种吏治困局的一个表象。按理说，在任何时代、任何社会，官员队伍中部分成员的外流，也纯属正常。尤其是在现代社会，官员的主动和被动外流，一方面都有制度规范，另一方面也是从业人员选择职业的正当权利和自由。从这个角度来看，一个官员如果选择弃官从商，甚至不需要说明其动机和理由。问题在于，今天部分官员的弃官从商，是在一个特定背景下的选择，因而也构成了吏治困局的一个组成部分。
之所以提出吏治困局的问题，主要是基于这样一些客观现实：
一是，我们一如既往并不断得到发展完善的官员制度体系，尚不能起到有效抑制官员腐败的作用。当然，官员腐败是几乎所有政治体系都难以避免的问题，但是像近年来我们查处的官员腐败其发生率及严重性之程度，也实属中外政治史所罕见。正如我们党这几年所揭示的，一些地方出现的“塌方性腐败”“领域性腐败”“集团性腐败”等，固然不能简单地归因于官员制度体系，但是作为“入口关”，我们的选官任官制度未能守住不能不是一个非常重要的原因。
二是，既有的官员制度尤其是选官任官制度在某种程度上还存在着诱导官员腐败的因素，使得我们的吏治不仅不能发挥有效治吏的作用，而且还往往成为腐败之所以发生的一大“源头”。从大量的腐败案件来看，除了各式各类的物质资源成为腐败行为之交易物之外，另一种资源就是官职资源。而且，为了获得更多的物质资源，人们往往首先去争夺官职资源。我们注意到，有相当一部分官员之所以落马的主要原因，正是因为他们滥用了选官任官之权或者是为了其谋求官职的不当行为。从这个角度看，近些年来我们通常所指的腐败“高发区”或者“重灾区”，吏治领域当属最为重要的领域之一。
三是，多年来干部管理部门也千方百计、想方设法，积极探索选官任官制度的改革与创新，以努力建构一套民主、科学的选官任官制度，并致力于提升选官任官制度的公信力和认同度，文件一个又一个，规定一条又一条，但是实践表明，几乎所有的努力都未能取得应有的成效。我们曾努力尝试过规范化和程序化，对于提任一个干部，什么样的资历，什么样的业绩，什么样的程序……在经过好几个月的过程之后，居然未能解决一个“带病提拔”的问题。我们也曾经强调过公开性开放性，以期把视野打开，吸引更多的能人贤人进入干部队伍，所以各地都探索施行了公开选拔公开竞岗的制度，然而也未收到良好的效果，于是又被一种关于“不以分数取人”“不以票数取人”的理念所否定。
四是，官职的吸引力日益下降，有可能使得社会精英的分布格局发生直接间接的影响。在中国传统文化里，之所以“万般皆下品惟有读书高”，是因为“学而优则仕”，出仕入官几乎成了社会精英不断上升的唯一选择。乃至于在当代中国，也已经形成了“社会精英主要集中在党内特别是党的领导层内”的格局。在当代社会，一个人特别的优秀，但他还不是共产党员，或者还没有弄到个什么一官半职，人们都可能会给他打抱不平，认为社会对他不公。但是，人们注意到的是，近些年来，这些情况正恰恰地发生变化，不仅已为官员的开始弃官从商，而且一些未能涉官的人也多有表示出不愿被提拔的取向。这在那些发生了所谓“塌方性腐败”和“领域性腐败”的地方尤为明显。
凡此种种，我们说正面临到一个“吏治困局”应该不为夸大之词。也正是由于面临这样的困局，使我们的干部工作出现了很多以前所没有发生的情况。比如说，一个地方或一个单位，存在领导岗位较长时间空缺的情况，有的单位正常换届不能如期进行，如期进行换届的也出现那种“只下不上”的情况。选人难，选对人难，选好人难，已经成为我们选官任官制度难以破解的重大问题。
上述吏治困局之所以产生，有其外部内部的原因。市场经济体制以及与此相关的人力资本市场的形成，在很大程度上影响到干部体系以及这个社会精英分布的结构。另一方面，长期以来一如既往的干部制度，未能随着外部环境的变化而做出调整和变革，使得已有的制度体系越来越不能适应现代社会及其人民对于干部管理的要求。
进一步分析，这种吏治困局之所以产生的思想性和观念性根源在于如下几个方面：
首先，长期以来，我们视“官”为地位及待遇甚于岗位和责任。按理说，根据社会分工原则，官职也为一种职业、一种岗位。当然，这种职业和岗位承担着管理性甚至统领性的工作，因而有其一定的特殊性，或者说有其特定性的责任担当，因而也需要那些具有特定知识和才能的人才能胜任。但是，与其他所有的岗位和职业一样，如果说有其特殊性的话，那仅仅是说起责任和担当不一样。但是在实践中，我们往往更看重官职的地位和待遇，从任官之条件和资格的严格规定本身来看，也体现出这样的意味。在实际的操作层面，一些主要官员及其干部管理部门往往也总是从这样的角度来做选官任官的工作。某人年限到了，某人年龄到了，某人劳苦功高了，总得考虑一下，如此等等。而且，我们还通过制度规范强化了这种意识，如规定不同级别的官职所享有的工作、生活之条件等。
其次，与上述相关，我们也有意无意地将官职资源视为最为重要的社会资源而加以严密控制，地方化、部门化倾向也渗透到干部制度之中。一些地方或者部门的领导往往将手中可以掌控的官职之多少视为最为重要的组织资源，“肥水不流外人田”也成为官职资源配置的非常重要的原则。一个地方可以与有关部门讨价还价，尽量不接受外派官员；一些系统善于用其所属单位的官职作为激励其中层领导的重要手段，在不得已需要系统间交流任职的情况下，往往也遵循一定的对等交换原则，诸如此类。
