“代表性文官体系”综述
时间：2021-06-09 08:04:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
(南京大学公共管理学院, 南京 210093)
[摘 要]在对行政与民主的研究中,代表性文官体系是一个占有非常重要地位的理论｡此理论以“消极代表性”与“积极代表性”两个概念为基础,重点讨论这两个概念之间的对应关系,从中探讨民主对行政机关的影响｡
[关键词]代表性文官体系;消极代表性;积极代表性
[中图分类号]C933 [文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2008)05-0087-02
随着新旧公共行政范式的更替,完全独立于政治而存在的公共行政已不再可能,如何在行政体系或者行政模式中体现应有的政治价值,逐渐成为学界所关注的焦点｡在越来越多的讨论中,行政系统如何与民主政治发生有效的联系引起了诸多学者的注意｡正是在此基础上,产生了“代表性文官体系”这个概念｡本文就旨在对“代表性文官体系”做一个粗略的综述,简单的介绍一下这个在西方行政学界非常重要的理念｡
一､讨论“代表性文官体系”的意义
文官体系与民主政治之间的兼容性,即在民主政治下,既非民选又非政治性任命的常任文官建制与政府民治的原则何以并行不悖,是公共行政的核心问题｡
在理论上行政首长具有政治上的法定权威,文官体系应该是接受行政首长的指令,忠实的执行政策,但实际上,“政治与公共行政学者一致认为,文官体系在政策制定与执行过程中,拥有相当程度的自主性,此外,文官体系与政务领导的关系,也因为彼此的职业生涯不同､视野不同､党派不同､乃至于对政策的认知与评价不同,而存在有许多冲突的情况,使得常任文官与政务领导间,未必存在着同心协力的关系,反而有同床异梦的现象｡”[1]也就是说,在文官体系中,民主政治的特点并非完全没有表现｡
在诸多的学理探讨中,“代表性文官体系理论”(the theory of representative bureaucracy)占有一席重要的地位,该理论以研究文官体系中的个人的两方面不同属性——“消极代表性”和“积极代表性”——的对应关系为研究对象,为上述问题提供了一个非常有价值的研究角度｡
有关该理论的省思探讨与实证研究,在国外公共行政的文献中可说是不胜枚举｡反观我国公共行政文献,对此理论的讨论与研究十分贫乏｡国内公共行政教科书对此理论连很简短的介绍也很难找寻｡遍查国内公共行政的期刊,也很难检索到探讨“代表性文官体系”的论文｡可以说,我国的行政学研究在该领域几乎是一片空白｡对这一国际行政学先进理论做一些简单介绍,个人认为还是非常有意义的｡
二､什么是代表性文官体系
西方学术界有关代表性文官体系的概念比较繁杂,台湾世新大学余致力教授在总结了各方定义后有一个较为清楚的表述:“文官体系的人力组成结构(如政治､经济､社会等特征)应该具备社会人口的组成特性,即具有消极代表性(passive representativeness),如此才能充分地代表社会上各类人员的利益,反应出各类人员的偏好与意见,也就是具备积极代表性(active representativeness)｡”[2]
这里需要详细加以理解的是“积极代表性”和“消极代表性”这两个概念,实际上,也可以说,正是这两个概念构成了“代表性文官体系”,所以这里着重对这两个概念做一解释｡
消极代表性检测了政府所有雇员的人口统计学成分的区域范围,从而反映了他们所服务的顾客和从所有雇员中所选取出来的人的特点｡(社会地位､教育程度､收入､年龄､宗教信仰､地区､性格､种族);积极代表性是“迫切要求”其利益和那些被认定为需要代表的人的要求的个体的期望相符合｡[3]
较为浅显的理解可以是这样:消极代表性所体现的是一个文官所无法改变的,必须被动接受的,作为一个人所拥有的生理和社会属性｡而且,这些属性的存在,意味着他们天生会受到由他们的这些属性所指的社会群体的压力,期望他们在政策输出上对他们所属群体给于相应的利益倾斜｡而当这些文官的作为确实达到了他们所属群体的预期,则表示他们体现出了积极代表性｡积极代表性是建立在文官主管作为的基础之上,因此不具有强制性和被动接受｡所以,Mosher在谈到积极代表性的时候,着重强调的是政策相合性(Policy congruence),也就是政策输出与文官的人的特点是否是相符合的｡
三､“消极代表性”与“积极代表性”间的关系
许多公共行政学者常引用代表性文官体系理论来合理化文官集团的行政权力,文官集团相对民意机关或直接任命政务人员,在组成份子的结构上,如性别､族群､政党属性与社会阶层等变量的分布情形,与一般民众较为相似,因而文官集团在政策的制定与执行过程中有相当多的抉择与裁量,可能是与民众的偏好相仿,比民意代表与政务领导更具有代表性 ｡
然而,消极代表性必然导向积极代表性吗?事实上西方行政学界对此的争议一直没有间断过｡
Kenneth J. Meier在他1993年的一篇论文中,通过对佛罗里达州十二个学区的实证研究,对美国拉丁裔教师和政府官员对于拉丁裔学生所表现出来的积极代表性进行考察,得出的结论是这一研究充分的证明积极代表性是存在的｡[4]
同样是在1993年,John J. Hindera的论文则讨论了美国联邦官僚机构中各区民政事务处中文官的行为｡着重考察了黑人,白人,拉丁裔联邦公务员在执行联邦平等就业机会政策时的表现,以检验这些文官的积极代表性｡文章最终的结论是积极代表性的确在联邦均等就业机会委员会的政策输出中得到了体现｡[5]
反对者同样存在｡
Chon-Kyun Kim在他的论文“Representation andPolicy Outputs”中,通过考察1979年至1999年间,美国总统财政预算中对女性和少数民族群体倾斜的项目所占的比例,检验在高级行政服务机构中女性､非洲裔和西班牙裔的雇员的积极代表性｡其最终的结论是,消极代表性与积极代表性之间的联系是“些微的”(slightly)｡也就是说,他并不完全否定这样的联系,但并不能达到代表性文官体系所被期望的程度｡[6]
在代表性文官体系理论方面有着重要阐述的Mosher批判的态度则更为直接一些｡在他的著作《Democracy and the Public Service》的第一章中提到,“一个出生和成长于俄亥俄州的人,在华盛顿政府找到一份工作,并不意味着他必定会代表俄亥俄的利益;同样,一个农民的儿子如果进入文官队伍,也并不一定会代表农民的利益｡”[7]他认为消极代表性并不是民主决策的保证,它只是带给民主社会一些象征性的价值｡他甚至说,所谓的消极代表性,并不能说明什么,它唯一的价值就在于它存在着,也就从形式上体现了民主政治的存在｡
在谈到消极代表性并不能导致积极代表性的时候,学者们也谈到了影响这两者联系的一些因素｡
Chon-Kyun Kim谈到,级别的高低会对积极代表性产生重要影响｡级别越高,就越不能体现积极代表性,而一些直接面对民众的行政机构(street-level),则能体现出较强的积极代表性,这也正是在代表性文官体系理论中非常著名的汤普森定律(Thompson"s hypothesis)｡[8]
