执政党理念的区别及其对各国议会立法的影响
时间：2021-06-01 12:03:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
执政党与议会的关系，大致有熔权制、公权制和混合制三种模式。其执政党对议会立法的控制强度及政党作用于立法事项的方式有所不同。
执政党，可以说是西方政党理论与制度中的一个核心概念和基本内容。中文中的“执政党”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是，这个概念在西方不同的国家政体之下有不同的内涵。在典型的“分权制”或曰“总统制”国家，如美国，人们并不经常使用“执政党”这个概念。即使使用，其含义也与“熔权制”或曰“内阁制”国家的用法相去甚远。只有在像英国这样的奉行“熔权制”的国家，人们才普遍使用这个概念或提法。
在政党与国家权力的关系上，执政党概念集中体现为政党与国家政权或政党与公共权力的一致性，换句话说，执政就是执掌国家权力。然而，根据现在通行的关于“执政党”的定义，是将这种“执政权”限定为执掌政府权力，即从某种角度上说执政党就是政府，政府就是执政党。居于执政党地位的政党可以直接以政府的名义行使政府的权力，履行政府的职能[1]。本文的“执政党”也采取这一种理解，即以政党是否掌握行政权为标准。在内阁制国家，议会多数党就是执政党，其余的党就是在野党或反对党；在总统制国家，执政与在野不是以在国会获得多少议席为标准来划分，而是看总统属于哪一个政党，总统所在党就是执政党。因此，按照这个定义标准，在有些总统制国家，执政党如果不是议会多数党，就会出现这样的情况，即执政党虽然可以控制政府却未必能够支配议会的立法权和立法过程。
观察世界各国执政党与议会立法的关系，我们认为大致有三种模式：即以英国、德国、澳大利亚、加拿大等国为代表的熔权制模式；以美国为典型的分权制模式以及以法国、俄罗斯等为代表的混合制模式。
一、熔权制——以英国为代表的政党与立法模式
以英国为代表的内阁制国家，其政体模式的核心特点在于，经由竞选产生议会（下院），议会多数党组阁，内阁产生作为最高行政长官的首相。内阁向议会负责，议会向选民负责，即行政权源于立法权并向立法权负责。在这种体制之下，行政权名义上属于国家元首，实际上属于内阁。除司法权之外，内阁可以说是国家权力的中心，内阁起着行政机关与立法机关之间的政治连接作用，行政权与立法权的关系亦处于界限不甚严格的状态，议会立法权与内阁行政权通常也就能保持协调一致。这种政体模式表现在政党与国家权力的关系上，就是：只要获得立法机关多数席位的政党就成为“执政党”，就能实际控制议会和政府两个国家权力机构，就可以统揽立法和行政大权。这也体现了执政党对立法机关和行政机关的双重作用，它将立法权与行政权紧密地结合在一起。因此，在这个意义上，我们称内阁制国家又是“熔权制”国家[2]。从当前各国政治实践来看，可以说，世界上绝大多数国家采取的是这种政体模式。
“熔权制”国家立法权与行政权的“熔合”，在立法权行使过程中的具体表现为：一是行政主体与立法主体的熔合与交叉，内阁总理以及内阁阁员原则上应由议会议员兼任，他们要向议会负责；二是立法职权的熔合，内阁对议会立法产生全局影响，同时议会对内阁又能进行有效的监督。一方面，执政党领袖利用组阁权大量任命本党党员担任政府部门的各种要职，执政党也通过内阁大力推行和实施本党的纲领和政策。另一方面，内阁也可利用其在议会立法中的绝对优势，迅速地将有利于本党的社会政策和政治纲领上升为国家法律。因此，“在英国，政府从政党意义上说有两层关联含义：一是政府执行机构由党员组成，二是政党利用政府机器执行政党政策。”[3]
这时的执政党与议会立法的关系比较简单，所谓“执政党”，就是在议会中取得多数席位而组建内阁的政党，是统一掌握和行使立法权与行政权的政党。所以，在英国政治语言中，“多数党”与“执政党”几乎就是同义词。同一个政党，只要它是多数党，它就是执政党，它就可以直接行使立法权、行政权和部分司法权，执政党与国家政权紧密结合在一起，“以党统政” 和最广义的“执政党”内涵也得以比较完整地实现。正如龚祥瑞先生所总结的，“政党与政府不仅是彼此协调的，而且是合二为一的。政府首脑和内阁阁员都是执政党的领袖。所以英国政府名副其实地是政党政府。”[4]美国学者也评价道：“英国至今仍为我们提供了一个政党政府的例子，这种政党政府产生于一种对政治过程有重要独立影响的政党体制。”[5]也因此，有学者认为在西方，大概可以说只有英国才是党政关系彻底协调的国家。也有学者认为这种做法实现了立法与行政的紧密结合，但实际上等于违反了分权原则，而且包括立法权在内的国家权力更容易受到特定政党意志和利益的影响，更容易被政党势力所操纵。
二、分权制——美国的政党与立法模式
在实行总统制的美国不存在“熔权制”语境下的执政党，或者说，美国的执政党概念与英国等“熔权制”国家的执政党概念不可同日而语。这是因为美国实行“分权制”的政体模式，国家权力被分为立法权、行政权和司法权三部分，分别由国会、总统和法院行使。而且，立法权与行政权分属于两个不同的选举系统，国会议员和总统分别由选举产生，总统不在议会中占有席位，总统本人也不受国会控制，不由国会决定他当选与否，以总统为首的行政班子也不像英国以首相为首的行政班子那样实际上是立法机关的一个委员会。这比英国内阁制模式更能体现三权分立原则的要求，在这个意义上，我们把总统制国家称为“分权制”国家。
与“熔权制”国家作比较，我们发现，“分权制”国家总统（行政权）与国会（立法权）的关系，不像内阁制那样亲密，而是在原则上不能结合，立法权和行政权经常由不同的政党分掌。事实上，这种情况是过去30年美国联邦政府的主要特点[6]。如共和党总统艾森豪威尔执政8年，其中6年的3届国会两院均由民主党控制；民主党总统克林顿，面对的也是一个两院都由共和党占多数的国会。这种政体模式基于孟德斯鸠的三权分立理论，即国家权力不仅要分立，而且要制衡，三权平行而立，不以立法机关的民主多数为最后准据，而以自由主义理想为主要内容的“超立法原理”作为权力行使之最后准据，以期人民自由权利有充分的保障。在这种模式之下，“执政党”仅代表通过总统竞选控制行政权力的政党，而不包括国会多数党。因此，“分权制”之下的执政党缺乏控制立法机关的正式渠道。执政党通过总统控制或影响议会议事以及相关立法决策的作用远不及“熔权制”下的执政党那么直接和明显。
实行“分权制”的优点在于能够真正实行三权分立，使立法权与行政权、两党政治之间能真正相互制约，也能产生强有力的政府领导和提高行政效率。与英国的内阁相比，美国总统及其政府成员与立法机关完全处于不同的位置：第一，他们不可能（依照宪法规定）担任国会议员，因而他们缺少英国内阁所拥有的直接进入议会的机会。第二，英国执政党无论是在立法还是在行政事务上，都能表现出一种意识形态和政策的连续性。美国政党则不具有意识形态和政策上的连贯性，在立法机关也无需表达对政党的忠诚。这种做法就会产生以下问题，即：假使出现同一政党入主白宫的同时获得国会两院多数议席，以总统为代表的执政党也无法像英国执政党那样通过议会多数党员驾驭议会立法。这是因为，总统和国会议员分属于两个不同的“授权体系”，总统甚至无权对本党国会议员发号施令，本党议员在决定立法事项时也没有服从总统的义务。在白宫和国会山分属两党的政治常态之下，执政党更是无法支配国会立法，总统不能保证其提议能获得议会立法的多数，国会多数党也无法有效地对行政机关实行直接指导和控制，一旦操纵两院立法的议会多数党与执政党不能协调一致，就有可能使国家立法陷于一种尴尬的境地。“显然，与英国首相相比，美国总统须花费更多的精力以及经受更大的挫折，因为他对所提出的任何立法建议能否获得通过都没有把握，更不用说不会出现那些他不需要也不喜欢的修正案。”[7]
