复杂性时代的多元公共治理

时间：2021-05-31 12:04:07　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要进入21世纪，社会的信息化、全球化、市场化、城市化、多样化、风险化等发展趋势越来越明显，带来了社会的深刻变化。在这种情势下，社会变得越来越复杂。复杂性时代呼唤多元治理。多中心治理、多层级治理、多维度治理的涌现，正在从治理主体制度、治理结构体制和治理功能机制上改变着既有的公共治理模式。改善公共治理，必须做到与时俱进。对多元治理新的发展态势，公共管理者不可不察。
　　关键词复杂性社会多元治理多中心治理多层级治理多维度治理
　　复杂性社会呼唤复杂性治理
　　霍金在世纪之交的2000年就已经断言：“下个世纪将是复杂性的世纪”。①复杂性和复杂系统是在物质世界和人类社会演化中所呈现出来的重要特征。进入21世纪，人类社会的发展证实了霍金的预言，复杂性特征更加显著。值得庆幸的是，人类在20世纪就已经开始了关于复杂性研究的知识储备。研究复杂性的科学叫做复杂性科学。从20世纪30年代系统科学起步，到20世纪末期复杂适应性系统的提出，复杂性分析广泛应用于各个领域，涉及自然、工程、生物、经济、管理、军事、政治、社会等各个方面。
　　在分析意义上，“复杂性从对因果关系的线性模型的思考转移到寻求理解要素之间的联合和互动上来。”②复杂性与简单性相对应。简单性见诸“牛顿范式”的经典科学，秉承普遍性、还原性和分离性原则，将整体视作部分之和，轻视关系的基本作用，无法真正理解问题的来龙去脉。复杂性的思想源自系统论、信息论和控制论对事物的认识，发达于突变论、协同论和耗散结构理论对非线性关系的探索。“老三论”和“新三论”构成了复杂性科学的主体。哲学家埃德加·莫兰将其概括为“复杂性范式”，用以解释复杂系统的构成、演化、涌现、自组织和自适应等特征，强调系统整体大于部分之和，深化了人们对于关系的认识。复杂性科学认为系统是由节点和关系构成的网络，这种网络呈现出非线性关系、多智能体组织和复杂适应性功能。在社会科学领域，20世纪以来兴起的社会网络研究、21世纪方兴未艾的网络治理研究等，都是复杂性范式的具体运用。在中国，从20世纪90年代开始，成思危等人就积极倡导在管理学领域开展复杂性研究。2008年，西安交通大学成立了国内首个公共管理领域的复杂性科学研究中心，借助复杂性科学探索公共管理理论与实践的创新路径。如今，复杂性治理已经成为公共管理领域的崭新课题。
　　从管理学意义上讲，与“牛顿范式”和“复杂性范式”相对应，分别存在两种不同的管理范式。基于牛顿范式的是工业时代科层化的组织形式、一体化的职能作用和指令化的控制机制，这种管理可称之为简单管理范式。简单管理范式针对工业时代的稀缺经济，用标准化的方法和不变的路径进行效率控制，在闭合系统中解决显性问题，来维持简单循环。基于复杂性范式的管理以网络化结构为组织运转基础，重视对环境的适应性功能，通过分权化和学习进程进行协作。这种管理范式针对信息时代的丰裕知识，采用创造性的方法和创新型路径进行协同合作，在开放系统中解决共同面对的复杂问题，无论显性拟或隐性，去克服异常冲突和综合性矛盾。③毫无疑问，现代公共治理必须迎接复杂性管理范式，以回应复杂性时代提出的各种挑战。
　　复杂性社会对于公共治理的挑战是多方面的。首先，是信息时代扁平组织的挑战。随着信息社会的到来，社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化特征，传统的科层金字塔正在演变为交织在一起的网络。在网络组织中，权力呈现分散化和均等化趋势，权力中心下移，权力距离缩短，人们之间互赖增强，需要不断适应动态变化。第二，是水平决策的挑战。网络化的治理结构极大地改变了决策形式和决策过程。权力分散化带来了多中心格局，权力均等化趋势正在催生多层级自主性，垂直的集中决策已不足以应对人们之间的水平互动，单纯的命令开始让位于决策的商议过程。第三，间接控制的挑战。在工业革命、电子革命、信息革命的共同作用下，当今各种社会力量的协作达到了空前高度。国家治理涉及经济社会的诸多领域，吸纳了各种力量的参与和贡献，无法进行全面而直接的控制，需要通过协作提升协同水平。第四，疆界跨越的挑战。信息网络的兴起悄然摧毁了人们之间许多固有的疆界，全球化发展解除了许多原有壁垒，这意味着一个跨疆界时代的到来。当今世界的景象是，市场跨疆界运行，经济跨疆界发展，社会跨疆界合作，文化跨疆界传播。于是，公共治理需要在跨疆界的交错延伸中不断解决差异性问题，应对矛盾冲突新的综合，实现在混沌边缘的共生进化。④
　　面对世界图式的复杂性，人们提出了认识论和本体论的各种模型。在认识论意义上，主要是计算复杂性模型。在本体论意义上，复杂性图式包括组分复杂性、结构复杂性和功能复杂性三大模型。由是观之，复杂性公共治理至少要考虑治理主体的组分问题、治理结构的体制问题和治理功能的机制问题这三个层面。从主体看，复杂性治理源自政府，但又不限于政府，由一系列社会公共机构和行动者参与其中，它涉及集体行动的各个社会公共机构之间的权力依赖关系。从结构看，复杂性治理包含着社会自主行动者关系网络的形成和自组织管理的内容，展示着从节点到层级不断增强的自主性对扁平化层级网络中相互作用的拓展。从功能看，复杂性治理表明国家与社会之间制衡关系的变化以及公私责任关系的变化，它需要政府在新工具和新技术的基础上能力和责任的提升。⑤在当代公共治理研究中，多中心治理模式、多层级治理模式和多维度治理模式的涌现，恰与复杂性图式的三大模型相呼应，值得我们认真对待。
　　多中心治理的制度创新
　　复杂性适应系统理论认为，宏观系统的复杂性可归结为微观个体行为的适应性。就复杂系统适应性意义而言，公共治理正在演化为一种网络化治理，要求“把各种参与者都看成治理主体，充分发挥参与者的主体性作用”。⑥兴盛于20世纪末期的多中心治理模式，就是复杂性治理网络的主要表现形态。
　　经过一个世纪的发展，公共管理克服了政治与行政之间的简单分离倾向，走出了公共部门与私人部门之间的线性区分逻辑。多个权力中心和组织机构共同管理公共事务，共同提供公共服务的格局已经形成，多中心治理已经成为一种新的理念和治理模式。多中心的概念最早见诸迈克尔·博兰尼对社会秩序的研究，现在看来，他关于指挥秩序和多中心秩序的区分恰恰说明了简单性治理和复杂性治理的两种不同状态。在奥斯特罗姆等人那里，多中心的涵义进一步扩展，其外延囊括了思维方式、理论架构和治理模式。在以奥斯特罗姆夫妇为核心的制度学派的努力和倡导下，多中心治理的理念和模式在当今世界已经广泛流传开来。

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