听证制度视域下《治安管理处罚法》的缺憾与完善
时间：2021-05-18 08:00:07 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:听证制度是行政程序法基本制度的核心,我国《治安管理处罚法》有关这一制度的规定很不完善。为使听证制度收到实效,更好地保护行政相对人的合法权益,《治安管理处罚法》应增加有关听证笔录的效力、听证主持人的职权、任职资格和法律地位、公安机关违犯听证制度的法律责任等的规定,对听证程序的适用范围作扩大规定,借鉴《行政许可法》中的主动听证制度、案卷排他性原则等,规定依职权听证、质证、辩护等制度。
关键词:听证制度;治安管理处罚;立法完善
中图分类号:D922.11文献标识码:A文章编号:1003—0751(2010)03—0106—03
我国2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》增加了有关治安管理听证的规定,使公安机关举行听证有了明确的法律依据,也使将受到较重治安管理处罚的人有了获得事前救济的法定途径。但与相关部门法相比,《治安管理处罚法》对听证制度的规定仍然存在一些缺憾,有必要进行反思和完善。
一、听证制度的渊源及我国《治安管理
处罚法》的相关规定听证(Hearing)一词作为法律用语最早见于普通法,原意为诉讼中应听取他方当事人的意见。英国最早在司法程序中确立了听证制度,谓之“司法听证”。①此后这种制度被美国引进并拓展到立法领域,形成了“立法听证”制度。20世纪以来,随着行政权的扩张和不法侵害行为的增多,英美等国借鉴司法权的运作模式将听证制度引入行政领域,确立了“行政听证”制度,要求行政机关在作出对当事人不利的决定时必须听取当事人的意见。②。20世纪90年代以来,我国听证制度经历了一个从无到有、从不完善到逐步完善的过程。1993年深圳市在全国率先实行价格审核制度,初步形成价格听证制度的雏形;我国1996年《行政处罚法》首次以法律的形式引进并确立了听证制度;随后,《价格法》、《立法法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律中都作了相关规定。
我国《治安管理处罚法》对听证制度的规定有两个条文,即第三条和第98条。其中第三条为一般原则性规定,具体内容是:“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”第98条是有关听证的具体规定,内容是:“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。”从以上两个法律条文可以看出,《治安管理处罚法》对听证制度的规定基本上沿袭了已实施10年的《行政处罚法》的规定,其听证程序的适用范围与《行政处罚法》类似,即限于对部分行为和部分财产的处罚,仍未将涉及人身自由的行政拘留纳入听证程序的适用范围;其对听证笔录的效力未作明确规定;有关听证期限和听证主体的范围的规定仍不明确。这些缺憾使得听证制度在治安管理领域未得到应有的突破和发展。
二、《治安管理处罚法》有关听证的立法缺憾
1.听证程序的适用范围没有扩大
《治安管理处罚法》基本上承袭了《行政处罚法》规定的听证程序的适用范围,仍未将行政拘留纳入其中,这不利于对公民人身权利的保护。《治安管理处罚法》关于违反治安管理的行为和处罚的规定共有54条,其中涉及治安拘留的规定多达51条,这说明治安拘留是治安管理处罚中最为严厉的处罚,其因涉及人身自由而对当事人的影响明显比吊销许可证和罚款更为直接、重大、深远,理应配以更多的救济途径,但该法却将治安拘留排除在听证程序的适用范围之外。此外,《治安管理处罚法》沿袭了《行政处罚法》的相关规定,未将没收违法所得、没收非法财物纳入听证程序的适用范围,这不利于对公民财产权的保护。事实上,上述两种处罚的严重性和后果远远大于较大数额的罚款和部分行为罚,将其排除在听证程序的适用范围以外是与《治安管理处罚法》的立法宗旨和初衷相悖的。
2.没有规定听证主持人的任职资格、相对独立的地位和职权
听证主持人在听证程序中具有重要的法律地位,是组织整个听证过程的核心人物。“对听证主持人的规定,不外乎达到两个目的:一是保证主持人的专业性,二是保证主持人的独立性和公正性。”③我国《行政处罚法》规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”,这体现了案件调查人员与听证主持人员职责分离的原则;《行政许可法》第48条第一款第三项规定“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人”,这一规定也体现了案件调查人员与听证主持人员职责分离的原则。如此规定等于赋予了行政机关单方面指定本机关工作人员作“法官”的权力,致使利害关系人回避制度形同虚设。《治安管理处罚法》作为新颁行的法律,对上述立法缺陷不但未予弥补,反而对相关问题未予涉及。由于《治安管理处罚法》对听证主持人应当具备何种资格没有涉及,使得实践中一些不称职的人员主持听证、影响听证质量和效果的现象得不到有效遏制。该法未对听证主持人相对独立的地位作出规定,无法规制实践中听证主持人的行为受其所属机关直接控制的现象,而这种现象直接关系到听证制度所追求的公正价值目标的实现。美国、葡萄牙等国的法律规定主持人有组织听证、作出初步决定或对决定作出建议的权力,我国《行政处罚法》却没有明确规定听证主持人的具体职权,这也不失为一大立法缺憾。
3.对听证笔录的处理及其效力的规定不够完善
我国《行政处罚法》第42条第一款规定“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章”,该法第43条规定“听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,作出决定”,第38条则规定“调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:……。”根据《行政处罚法》,听证笔录对行政处罚决定的作出仅起参考作用,行政机关负责人可抛开听证笔录,依案件情况作出不同的处罚决定。《治安管理处罚法》沿袭了《行政处罚法》对听证笔录效力的规定。这种对听证笔录的处理及其效力的规定在一定程度上使听证程式化,不能像“案卷排他性原则”那样收到实效。“案卷排他性原则,是指行政机关的最终行政决定应该以听证笔录为依据,相关证据未经听证参与人的质证和辩论,不能作为定案的依据。”④我国《行政许可法》中已有关于听证笔录效力的实质性条款,即该法第48条第二款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”,《治安管理处罚法》却未直接规定听证笔录的效力,这甚至可以说是一种立法倒退。
4.没有明确违犯听证制度的法律责任等
《治安管理处罚法》的结构过于简单,没有像《行政处罚法》和《行政许可法》那样专章规定法律责任,仅用“执法监督”一章作了一些宣言式的规定,没有明确公安机关及其工作人员违犯《治安管理处罚法》第98条有关听证程序的规定的法律责任,相关规定模糊、不具体,更谈不上突破和发展,这不仅会损害被处罚人的合法权益,而且会严重损害法律的尊严和权威。此外,《治安管理处罚法》没有明确听政期限,没有规定质证、辩护等制度,也没有吸收《行政许可法》中有关依职权举行听证的规定,仅规定了依申请的听证。
三、完善《治安管理处罚法》中听证制度的建议
治安管理听证制度是与公民权益密切相关的法律制度,《治安管理处罚法》应顺应我国程序理念不断加强、对私权的价值更加重视的行政立法发展趋势,借鉴相关部门法中较为完善的规定,从以下五个方面完善治安管理听证制度:
