国家机构“报告工作”的宪法分析
时间：2021-05-15 00:02:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]摘要 国家机构报告工作是权力正当性和民主性的一个基本体现，报告工作须符合国家机构所行使职权的性质和具体情况。《宪法》对不同国家机构报告工作分别作了不同的规定。要求各级行政机关和人大常委会报告工作没有问题，但《宪法》未要求国家主席和中央军事委员会报告工作和接受监督则不符合其所行使职权的性质和行使职权的实际情况；人民法院不报告工作既符合司法权的性质，也符合《宪法》未规定法院报告工作的精神实质，实践中要求法院报告工作已经衍生出一些问题； 检察院常常被与法院相提并论，但检察权就性质而言实质上是行政权的一部分，检察机关应当报告工作。新设立的监察委员会所行使的权力属于行政性权力，监察委员会不应当享有高于法院和检察院的宪法地位，因此未来为设立监察委员会而修改《宪法》时，应当规定监察委员报告工作，使报告工作成为监督和制约监察委员会的一个重要方式。
[关键词]关键词 国家机构；报告工作；监察委员
[中图分类号]中图分类号 D921[文献标志码]A[文章编号]16724917（2017）02001508
一、问题的提出
根据中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），并于次日起施行。“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革”[1]，是国家机构的顶层制度设计，是规范权力运行、反腐败和建立良好政治生态的重要举措，与公民权利的保障和国家的长治久安关系密切，因而引发了全社会的高度关注。
《决定》规定了监察委员会的产生方式及基本法律地位。“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”根据《决定》，监察委员会包括了原行政监察、行政审计、预防腐败和检察系统的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能。从中央层面来看，就是国务院的监察部、审计署、国家预防腐败局以及最高人民检察院的反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、职务犯罪预防厅等部门的职能和机构、人员都将整合在国家监察委员会这一个机构。这意味着，中央此次成立监察委员会的重大政治改革将改变目前《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）所确立的国家机构制度，人民代表大会之下的“一府两院”将变为“一府两院一委”。监察体制改革之后，监察委员会将与党的纪律检查委员会合署办公，[2]原来党和国家体制之内所有反腐败的力量和资源都将整合在一起，被赋以丰富的监察手段和采取强制措施和强制执行的权力，对行使国家公权力的公职人员实行全覆盖式监察，并可以通过监察公职人员而对整个公权力组织进行监察。
监察委员会如此位高权重，对它自身的监督制约力度必须与它的地位与权力相匹配，权力越大、地位越高则监督制约的力度也需越强，如果缺乏监督或监督不力则将产生新的权力腐败。
对此，《决定》也作了明确规定：监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。这种“对……负责并接受监督”的方式，是《宪法》所规定的监督和制约国家机构权力运行的一种基本方式。但是，国家机构究竟以何种方式来“对……负责并接受监督”，《宪法》的规定却并不统一。一个核心的问题是，按照《宪法》，有的国家机构需要报告工作，有的不需要报告工作。而《决定》也没有明确提及监察委员会如何“对……负责并接受监督”，特别是没有明确规定监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作。那么，未来为设立监察委员会而修改《宪法》时，对监察委员会的监督制约究竟应该采取哪种方式呢？监察委员会是否需要对产生它的人大及其常委会和上一级监察委员会报告工作呢？
二、不同国家机构“报告工作”制度的具体分析
《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”对人大及其常委会报告工作是国家机关对人大负责和受它监督的基本方式，能够充分体现“一切权力属于人民”和人民通过人大行使国家权力的宪法规定，是权力来源正当性和民主性的要求。但是，并不是所有国家机构都以同样的方式对人大负责和受人大監督。是否采取报告工作的方式和采取何种报告工作的方式，需要根据不同国家机构所行使职权的性质和具体情况来确定。
（一）国家主席
根据《宪法》，国家主席由全国人民代表大会产生，但是《宪法》既未规定国家主席对全国人大及其常委会负责，也未规定国家主席报告工作制度，更未规定国家主席接受全国人大及其常委会的监督。
国家主席这一国家机构首次设立于1954年宪法中，后被1975年宪法和1978年宪法撤消，又被1982年宪法恢复。国家主席的职权在宪法文本中和实践中都有一个演变的过程。“1954年宪法所规定的国家主席职权是虚实结合的，1982年宪法规定国家主席的职权也是有实有虚，但虚权是主色调。在实践中，20世纪80年代国家主席基本上是虚权的，20世纪90年代后转向实权；2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席在外交方面拥有实权的现实予以了肯定。”[3]
1954年宪法所规定的国家主席的实权包括“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”（第42条）、“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”（第43条）等等。但它同时又规定，“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”（第43条）。国家主席的“这种职权安排具有高度的原则性和灵活性，表明中国宪政体制形成过程的特殊性与基本特点”。[4]400在1954年宪法制定的过程中，也曾有人提出“主席对谁负责”“从法律上看，主席对常务委员会和国务院不要负责任，事实上是否还要负责任”等问题。[4]140、142但1954年宪法没有规定国家主席对谁负责和报告工作制度。
