商业银行破产若干法律问题研究
时间：2021-04-12 20:00:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:商业银行破产法律制度是银行监管法中一个不可忽略的环节。金融业务的特殊性以及金融机构在社会经济发展中的特殊地位,决定了商业银行破产的特殊性。各国都对银行破产持谨慎态度,选择了不同的立法模式。我国现行商业银行破产法律制度还存在一些不足与缺陷,可以从建立存款保险制度、在破产清偿过程中进一步提升储蓄存款人的优先地位、在法律中做出“太大不能倒”的规定,整合现有法律法规,实现银行破产立法的同一化、体例化。
关键词:商业银行破产;破产程序;立法模式;存款保险制度
一、商业银行破产的特殊性
银行是一种准公共企业,它既有追求利润最大化的一面,也承担着国民经济宏观调控机制的传导职能,个别银行机构的支付风险具有传导和扩散效应,对不能支付到期债务的商业银行断然采取破产还债措施可能会引起系统性或局部性的金融风险。商业银行是经营公众存款业务的机构,其业务与国民经济和人民生活直接相关,且与其相关联的法律关系更为复杂。因此,商业银行市场退出是一个多方权力介入和博弈的过程。
银行业的公共行业性质及其高风险性决定了必须由专门机构对其进入、经营和退出的各个阶段实施严格监管。所以,在涉及传统的司法管辖领域时,国家常常会出于公共政策的考虑适当地限制法院的管辖权,出现行政权与司法权的冲突。这一冲突一方面体现在银行监管部门实施接管、行政关闭过程中司法权的随时介入,包括其他机构与该银行的经济纠纷引起的诉讼、被关闭银行对银行监管部门的接管、行政关闭行为不服而提起的行政诉讼以及被关闭金融机构或其债权人向法院提出破产申请;另一方面表现为进入破产程序后,法院的司法裁决权与银行监管部门破产审批、全程监管权的冲突,即当监管部门出于经济秩序稳定等考虑而不同意银行破产,但法院出于维护公平、正义及法律的尊严而认为应该让其破产时,或者在破产过程中对破产财产清算分配等事项上两者产生分歧等等。这是一个普遍性的问题,世界各国均从自身的经济体制、法律传统、政策选择等方面出发,对此做出了不同的制度安排。
首先,各国破产法中一般都有关于银行破产的特殊声明,例如美国破产法规定,保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不能适用破产法。我国原《企业破产法》第3条第二款规定,公用企业和与国计民生有重大关系的企业,政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的,不予宣告破产。
其次,银行破产一个重要的特点体现在监管当局在银行破产中的地位和作用上。普通企业只要资不抵债,不能偿还到期债务,就可在法院的主导下实施破产,但对银行破产而言,几乎没有国家规定其完全适用普通破产程序而排除监管部门的干涉,绝大多数国家和地区都承认银行的特殊地位、银行监管部门的地位以及银行体系所体现的公共利益等。
二、商业银行破产立法体例比较
金融业务的特殊性以及金融机构在社会经济发展中的特殊地位,决定了商业银行破产的特殊性。世界各国依据不同的现实情况和政策选择,对这一问题进行了不同的立法规制。
世界各国银行破产的法律渊源主要是其破产法和银行法。依立法体例进行归纳,主要三种类型,第一种是由普通破产法对银行破产加以规制,这一类型以英国为代表。在此类国家中,银行法中基本上不再单独规定银行破产的问题。银行一旦进入破产程序,就完全由法院主导,由法院指派破产管理人或接管人并对其活动进行监督。第二种银行破产以普通破产法为一般适用,同时在银行法中对银行破产作出特别规定,这一体例以德国、卢森堡等欧洲大陆国家为代表。第三种类型是制定专门的银行破产法,以保加利亚为代表,包括加拿大等,俄罗斯亦制定有单独的信用机构破产法。此外,还有少数国家(美国、意大利、挪威)的银行法规定银行破产完全由监管部门管辖,监管部门包揽对破产银行的一切权力并排除法院的干预。
比较这几种立法模式可以发现其并无内容和实质上差别,而仅仅在立法技术上的不同。正如世界银行《有效的破产制度指南》中所说的:“在大多数情况下普通破产法与银行法中的重整和清算条款所服务的宽泛的政策目标是类似的,只是其中针对很多具体问题的处理存在着质的差别。”
三、对我国商业银行破产法律制度的完善建议
1986年1月7号,国务院发布了《中华人民共和国银行管理暂行条例》。这是新中国建立之后的第一部综合性的金融行政法规,首次规定了银行破产。1995年3月18日八届人大三次会议第四次审议并通过了中华人民共和国第一部中央银行法——《中华人民共和国中国人民银行法》,同年5月10日《商业银行法》出台。这两部法律的颁布实施,结束了我国商业银行破产无法可依的局面,使我国的金融监管真正进入了一个全新的法制化时期。
2003年4月,全国人大常委会决定成立中国银行业监督管理委员会,这对商业银行破产的法制建设影响重大,它涉及到了商业银行破产中破产申请人和破产管理人等一系列具体法律问题的分析和解决。同月,国务院组织中国人民银行和银监会起草《中华人民共和国银行业监督管理法》和修改《中国人民银行法》和《商业银行法》,进一步深化了商业银行破产法律制度建设。与此同时,国务院和中国人民银行、银监会制定、颁布了大量的银行组织和银行业务的行政法规和部门规章以及相关的各种法律。如1995年制定的《保险法》和1986年的《企业破产法》(试行)等。
新的《中华人民共和国企业破产法》我国第一部市场经济的破产法,既立足于中国国情,又遵循现代企业制度和国际惯例,是我国经济体制改革进程中的一部标志性法律,表明我国的市场经济已经进入到一个新阶段。但从我国商业银行破产法律制度总体来看,仍有待进一步完善。
(一)尽快建立存款保险制度
存款保险制度是指符合条件的存款类金融机构,按照一定比例向专门的存款保险机构交纳保费,在投保机构出现支付危机或破产清盘时,存款保险机构向其提供流动性资助,或代表破产机构在一定限度内对存款者支付存款。这是许多国家为防止银行危机引起社会动荡而采取的风险防范措施。
研究表明,正常情况下的商业银行的市场退出主要源于金融危机,而这种金融危机大多数来自于金融机构吸存公众存款合约的终止或中断。理论上对于危机可以采用三种方法:终止存款变现、存款保险和最终贷款人解决。终止存款变现是通常企业破产的处置措施,对存款人而言损失过大,对金融体系的冲击和影响也是最大的。政府(央行)作为最终贷款人是目前我国处理金融机构市场退出问题的主要手段,我国政府对存款人进而对金融机构的保护甚至超过了发达国家,每当出现问题时,总是政府出面承担了本应由投资者、债权人、经营者甚至存款人所应部分承担的全部责任。这种保护关系弊端很多,如政府承担过多责任,保护过宽导致逆向选择和道德风险,没有规范运作的制度,操作的随意性和成本增大,政府支出增大导致财政负担加重和通货膨胀压力增大等。相对而言,存款保险是一种比较可行的折衷办法。在银行破产的情况下,人数众多、意见分散的中小存款人很难形成一致意见,这样就不能对抗相对强势的其他破产债权人,难以捍卫自己的合法权益。如果国家建立了存款保险基金,当存款保险基金赔付了全部保险存款之后,将中小存款人零散的债权集中起来,其当然地成为银行的最大破产债权人。那么即使召开债权人会议,存款保险机构的地位也是举足轻重的。故存款保险基金的实质就是中小存款人的代表人,以保险赔偿金来换取存款人在银行破产程序中的权利。可以在银行破产程序中保护存款人利益和参加到银行破产程序中作为最大债权人主导银行破产程序。
