规范性文件备案审查制度及其完善建议
时间：2021-04-07 08:01:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：各国规范性文件的监督体制因国情不同而各具特色，我国实行的是一种以人大常委会为中心的监督法律制度，这种制度设置的主要目的是维护法制统一，运行的主要方式是备案审查。从现实情况看，宪法和有关法律确立的独具中国特色的规范性文件备案审查制度尚未发挥应有的功能和实效，迫切需要完善可操作性的实施制度。本文结合工作实际，就规范性文件的概念和范围、备案审查的主要标准、启动审查的方式、审查工作的机构和职权、审查处理的程序和手段等方面问题，提出了相关建议。
关键词：规范性文件；备案审查；建议
对国家机关的抽象行为的监督，长期以来一直是我国法治建设中的一个薄弱环节。十届全国人大常委会第二十三次会议于2006年8月27日通过并于2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)，专门规定了规范性文件备案审查制度，对健全我国监督机制，推进社会主义民主法治建设具有重大的意义。但如何具体确立和实行规范性文件备案审查制度，还有许多问题需要研究、探讨。本文从人大常委会监督的角度，对规范性文件备案审查法律制度的特点以及备案审查的范围、标准、程序和机构等方面的建议，谈一点粗浅的认识。
对有关国家机关制定的规范性文件进行监督，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项十分重要的监督职权。《中华人民共和国宪法》第六十七条规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令以及下一级人大的不适当的决议。《中华人民共和国地方组织法》具体明确了地方各级人大常委会有权撤销的规范性文件的范围，第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会有权“撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议”、“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。
《立法法》根据宪法的规定，进一步明确了改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的情形和权限，并对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案以及全国人大常委会的备案审查程序做了规定，而且还规定：其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。
《监督法》在《宪法》、《地方组织法》和《立法法》规定的基础上，专设一章“规范性文件的备案审查”，规定了3个方面的内容：一是规定“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的规定办理”。二是规定县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和同级政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省级人大常委会作出具体规定，并具体明确了规范性文件不适当的三种情形。三是对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释(属于审判、检察工作中具体应用法律的解释)的备案、审查做了规定。
以上是我国国家权力机关规范性文件监督法律制度的基本内容。此外，有关国家机关还制定了一些实施性的规定，如：全国人大常委会委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》，江苏省人大常委会制定的《江苏省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》，安徽省人大常委会制定的《安徽省各级人大常委会实行规范性文件备案审查的规定》等。这些实施性的规定，作为补充，也是规范性文件监督法律制度的重要组成部分。
我国国家权力机关规范性文件监督法律制度的基本特点是：
第一，人大及其常委会监督的地位是最高的。在我国对规范性文件监督的法律制度的设计中，主要包含了两种监督主体、两条监督渠道的监督机制。第一种监督主体和监督渠道是我们上面所引述的国家权力机关对规范性文件的监督。另一种监督主体和监督渠道是国家行政机关对规范性文件的监督。《宪法》第八十九条规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；第一百零八条规定，县级以上地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。《地方组织法》、《立法法》对《宪法》的规定作了具体细化，国务院还专门制定了《法规规章备案条例》。此外，有的地方行政机关还制定发布了有关规范性文件备案审查的具体规定。上述规定构成了中国行政机关规范性文件监督法律制度。但行政机关的监督与权力机关的监督相比处于从属的地位和作用。其一，行政机关的监督是一种内部监督，是行政机关之间的上下级系统的监督；而权力机关的监督是一种外部监督，是国家权力机关对包括行政机关在内的有关国家机关制定的规范性文件的监督，是权力机关对行政权、司法权的监督。其二，行政机关监督规范性文件的范围比较窄，主要是对行政机关制定的规范性文件实施监督，有权改变、撤销的只能是下级行政机关制定的规范性文件；权力机关监督的规范性文件则比较广泛，既包括有关行政机关制定的规范性文件，又包括有关司法机关制定的规范性文件，还包括有关权力机关制定的规范性文件，这些不同国家机关制定的规范性文件如有不适当，权力机关都有权予以撤销。其三，行政机关的行为，包括监督行为，最终都要受到权力机关的监督。我国的政体是：人大是国家权力机关，政府由人大产生，对人大负责，受人大监督。因此，对行政机关制定的不适当的规范性文件，人大常委会有权撤销；而对人大及常委会制定的不适当的规范性文件只能由其上一级人大常委会撤销，行政机关是无权监督的。
在西方国家，法律规范制定后实施中发生的法律冲突一般不是由立法机关来解决的，而是由执法或司法机关去解释法律适用哪一个规范；如果法律冲突遇到宪法问题，则由专门的宪法监督机构去裁决，美国、日本是最高法院，法国是宪法委员会，德国是宪法法院。近些年来，不少专家、学者借鉴西方国家的经验，主张在我国实行由司法机关(法院)对立法机关的立法行为和行政机关的抽象行为予以监督的法律制度，代表性的观点是主张宪法司法化。莫纪宏教授从“诉权是现代法治社会中的第一制度性的人权”推论出“宪法诉讼是人权救济的前提”的结论。有学者认为“宪法首先是法，而且是部门法，其次才是根本法……当法律、法规、规章之间发生冲突或它们与宪法之间发生冲突时，法官责无旁贷地应当适用宪法”。黄松有法官更是直接建议参考美国的普通法院模式，“我国在司法实践中可以全文将宪法引入诉讼程序，直接作为法院审查案件的法律依据而在裁判文书中援引”。
一个国家对立法行为及其他规范性文件的监
