论规范性文件备案审查

时间：2021-04-06 00:05:44　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：加强地方人大规范性文件备案审查工作，必须加大宣传力度，消除模糊认识；准确理解规定，拓宽备审范围；健全备审机制，严明备审责任；强化队伍建设，提升备审能力。
　　关键词：规范性文件；备案审查；审查机制
　　中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2017）01-0057-05
　　对规范性文件進行备案审查，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是各级人大常委会开展法律监督的重要手段，对于保证宪法法律在本行政区域内得以贯彻执行、维护国家法制统一至关重要。近年来，党中央从维护宪法法律权威的高度，对规范性文件备案审查提出了明确要求。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，十八届四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，2015年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。在此新形势下，如何适应新要求，应对新挑战，克服当前困扰，进一步加强和改进规范性文件备案审查，切实增强法律监督实效，已成为各级人大常委会的一项重要任务。
　　一、加大宣传力度，消除模糊认识
　　近年来，随着依法治国方略的全面推进，规范性文件备案审查工作在人大法律监督中的地位和作用日益凸显。各地人大常委会按照中央的要求，逐步完善备审机构，不断创新工作机制，备案审查工作得以有序开展。但是，也必须看到，人大监督时常处于弱势而得不到应有的重视和尊重，因而在备案审查工作实践中，依然存在诸多对规范性文件备案审查的模糊认识，主要表现在：一是可有可无，重视不够。有的认为政府制发的文件已由政府法制部门把关，经领导签发，再在人大设置备案审查工作，是多此一举，没有必要。甚至人大内部也有人认为这是一项无关紧要、可有可无的工作，没有把它摆到重要位置。二是找茬添乱，不愿配合。有的认为人大备案审查是找茬子，添麻烦，会影响工作的开展，会损害机关单位的形象，因而不愿配合。在许多情况下，文件制发机关不履行报备手续，而是在文件出台后抄送一份给人大，只履行一个告知义务。三是点到为止，应付了事。从人大审查机关来说，有的认为规范性文件制发机关都是“一府两院”，对其进行备案审查顾虑较多，畏手畏脚，因而发现问题，点到为止，不敢动真碰硬而予以撤销纠正。这就不可避免地产生规范性文件应报不报、应审未审、备而不审等问题。深入推进规范性文件备案审查工作，首要在于加大宣传力度，必须认识到：规范性文件备案审查是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法监督制度，是依宪治国、依法治国的重要基础和制度保障。只有认真开展规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，才能维护国家法制统一，保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。因此，无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都应从宪法实施和宪法监督的高度，不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感，切实担负起备案审查工作职责。作为报备机关，要认识到人大监督不是摆设，也不是找茬，对“一府两院”既有监督又有支持。人大对规范性文件进行备案审查，目的也在于支持、帮助“一府两院”改进工作，促进依法。同时，要认识到备案不是可有可无的简单告知与存档，而是必须履行的一项法定义务，要按照程序要求认真办理报备手续，做到“有件必备”。作为审查机关，要认识到对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，也是一项重要职责，必须增强行使监督权力的责任感和使命感，积极主动地履行好监督职责。要认识到备案审查工作的重点在于审查，审查不是搞形式、走过场，而是审实质，动真格，做到“有备必审”，进而依法纠正规范性文件存在的问题，做到“有错必纠”，努力推进备案审查工作。
　　二、准确把握规定，拓宽备审范围
　　正确把握备案审查的规范性文件范围，是顺利开展备案审查工作的前提和基础。当前，对于应需报备的规范性文件范围，我国宪法和立法法、监督法虽作了相关规定①，但在内容具体庞杂、名称种类繁多的规范性文件面前还难以提供足够依据，致使有些规范性文件是否纳入备案审查范围，无论在理论界还是实务界均存在困惑，认识不一，造成一些“问题文件”失去监督，“应报尽报”“应审尽审”的要求不能完全落实到位。这就需要在以下方面作出努力：
　　（一）准确理解《监督法》规定的规范性文件的含义及范围
　　《监督法》第五章专章规定了规范性文件的备案审查，以列举的方式明确了县级以上地方人大常委会备案审查的规范性文件范围主要有三类，即地方政府规章，下一级人大及其常委会通过的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令。实践中，如何理解监督法所列举的“决定、命令”等文件形式呢？是否需要报备的规范性文件就限于以上列举情形？事实上，有些文件名称并未用“决定、命令”，而是通知、通告、纪要、意见、批复等，但内容涉及公民、法人或其他组织的权利义务；有的文件虽名为“决定、命令”，但内容却无规范性。判断一规范性文件是否需要报备，不能拘泥于文件外在的形式名称，而应正确把握规范性文件的实质内涵及特征，着眼于文件的实际作用和功能。从学理上讲，规范性文件具有以下特征：一是制定主体的特定性，即判断该文件是否由有权国家机关制定。根据监督法的有关规定，规范性文件的制定主体是地方各级人民代表大会和县级以上人大常委会、县级以上地方人民政府。政府其他部门则不符合监督法规定的制定主体要求，其制发的具有普遍约束力的文件不属于监督法规定的规范性文件范畴，应纳入政府的备案审查。二是内容的外部规范性。文件内容涉及、影响公民、法人或者其他组织权利义务关系，如设定或增加公民、法人和其他组织的某些义务或剥夺或限制公民、法人和其他组织某些权利，而非仅涉及机关自身内部事务。三是普遍制约性，文件针对不特定的人，即在本行政区域内具有普遍约束力，违反规范性文件规定的任何公民、法人或者其他组织都必须承担否定性法律后果。四是反复适用性，即文件还未被撤销之前，对同类的事项均具有适用性。五是社会公开性。没有向社会公众发布的规范性文件不具有约束力，不得作为实施管理的依据。因此，对于规范性文件的报备范围，实际工作中必须秉持宪法监督理念，从保障公民合法权益，维护国家法制统一出发，按照规范性文件的实质要件与特征，对有关文件作出具体分析，以判断其是否属于应向地方人大常委会报送的范畴。

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