备案审查走向台前
时间：2021-04-05 16:00:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
备案审查并非遥不可及
2016年9月，内蒙古星洋律师事务所律师苗永军为其遭遇“附条件逮捕”的当事人拟好了《申请审查建议书》。起初，他认为“附条件逮捕”有程序违法之嫌，然而追本溯源后发现，“附条件逮捕”的“出身”很可能也有问题。
“过去只知道全国人大常委会有备案审查的职能，可以依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，可谁都不知道这个审查建议该怎么写、向谁提交、怎么提交。”苗永军说，他尝试着将提请审查的理由写成建议书，建议全国人大常委会启动“违宪违法审查”。
“内心非常期待这个建议能够有回音。”苗永军说，“但并没有抱太大希望。”
全国人大常委会法工委收到了这份审查建议书之后，很快便启动了规范性文件审查监督程序。法工委经过研究认为，最高检在相关文件中的“附条件逮捕”规定超越了司法解释制定权限，与刑事诉讼法的规定不一致，于是函告最高检要求其作出说明。
“逮捕”是限制公民人身自由的强制措施，根据立法法的规定，只能由刑事诉讼法这样位阶的法律加以规定。但“附条件逮捕”却未见于法律，而是出自最高检的相关文件。起初，最高检的反馈意见表示，“附条件逮捕”并非检察机关创设的一项法律制度，而是审查逮捕工作中的一项工作制度，是对刑诉法中逮捕条件的细化，符合宪法与刑诉法的规定。对此，法工委进一步研究后认为，刑诉法已经对逮捕条件做了明确规定，“附条件逮捕”的出现造成执行层面实际上形成了两个不同的逮捕条件，因而并不妥当。
当全国人大常委会法工委将上述意见再次致函最高人民检察院时，引起了最高检的高度重视。经过慎重研究，为依法准确适用逮捕条件，最高检侦查监督厅于2017年4月28日正式下发通知，不再适用“附条件逮捕”，同时启动了逮捕质量标准修订工作。
苗永军得知“附条件逮捕”不再适用后说：“这是依法治国的大环境下立法机关与司法机关共同推动法治进步的一个例证。过去觉得比较远的法治理念，其实离我们非常近。”
“有件必审、有件必复”成常态
备案审查工作其实并非2017年才开始。“十二届全国人大以来，截至2017年12月上旬，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件，自治条例15件，单行条例248件，经济特区法规137件，司法解释128件。2017年度，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件889件，其中行政法规18件，省级地方性法规358件，设区的市地方性法规444件，自治条例1件，单行条例24件，经济特区法规24件，司法解释20件。”全国人大常委會法制工作委员会主任沈春耀在作备案审查工作报告时说。
如何看待这一“巨大数字”，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰认为，一是，伴随着中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，我国法治建设进入了从“有没有”到“好不好”的历史阶段。二是，依宪治国、全面贯彻实施宪法是依法治国战略中的重中之重。三是，党中央提出新的要求特别关注强调，确保令行禁止和政令畅通。四是，人民群众的法治意识明显提高，注重通过法治手段在法律框架内表达利益诉求，维护自身权利。
作为一项符合中国国情、具有中国特色的宪法性制度设计，备案审查制度具有两重基本功能，一是保证中央令行禁止，二是保证宪法法律实施，同时对提高地方立法质量也有积极的作用。目前，全国人大常委会法工委主要采取依申请审查、依职权审查、有重点的专项审查等方式开展审查研究工作。
此外，针对部分地方性法规突破法律规定、损害法律尊严等问题，全国人大常委会法工委近年对某些地方规范性文件也进行了有重点的专项审查。
从接到审查建议，到登记、发函给相关制定主体，进行各方沟通、得到反馈意见、提出研究意见，再到让制定主体提出处理结果意见，最终将结果反馈给提出审查建议的社会组织或公民……“全国人大常委会法工委建立并完善了一套工作机制。”梁鹰介绍说，“对于审查建议涉及的法规、司法解释中存在的违法问题，可以通过与制定机关进行沟通，促使其得到修改、废止或者明确纳入修改计划。”
尽管审查建议提出的主体不同、内容不同，但全国人大常委会法工委对每一件建议的处理都一丝不苟。“每一件审查建议，不管是谁提出，我们都是有件必审、有件必复，确保备案审查制度发挥应有作用。”梁鹰表示。
如果以2017年度889件接收备案的规范性文件估算，落实“有备必审”要求，全国人大常委会法工委法规备案审查室平均每天需要审查约2.4件；以249个工作日计，一日约需要审查3.5件。
同时，针对地方性法规的审查工作将更趋常态化、制度化，梁鹰表示，对于过去的存量，将继续通过有重点的专项审查与根据公民、组织提出建议进行审查相结合的方式开展审查，而对于自2017年1月1日之后的增量则全部实行逐件主动审查，“总的要求就是，规范文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里。”
“有件必备、有备必审、有错必纠”仍待加强
备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在“有件必备、有备必审、有错必纠”，经历了长期过程，取得了明显成效。但备案审查工作情况的报告也指出了当前存在的问题。
“要做好备案审查工作仍需要更多努力。比如，有关制度落实还不到位，‘应报尽报、应审尽审’的要求还没有完全实现，规范性文件漏报特别是司法解释迟报现象时有发生；对规范性文件的界定把握不准，理解上有偏差，导致出现错报现象等；审查能力不适应新形势新任务新要求，导致‘只备不审’的现象仍然存在，一些备案审查的工作人员似乎不清楚备案审查具体要去做什么，只是把来文登记作为主要工作去做，并没有开展具有实质意义的实质性备案审查。”全国人大常委会委员任茂东认为，对司法解释的主动审查还有较大差距，司法解释存在诸多越权没有得到纠正。
