从行政法的视角解读土地征收中矛盾纠纷类型及原因
时间：2021-04-02 12:04:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：本文从土地征收中出现的矛盾纠纷入手，介绍矛盾纠纷的种类、出现的环节，分析矛盾纠纷产生的行政法根源。主要研究农村土地征收中出现的问题, 从行政法的视角解读土地征收中矛盾纠纷类型及原因。
关键词：土地征收 矛盾纠纷 补偿 安置 征收程序
1.研究背景与内容
伴随我国城市化和工业化进程快速推进的是，大量城市房屋被规划拆迁，大量的农村集体土地被征收拆迁。“征地”和“拆迁”在近年来越来越频繁地与各大负面新闻共同出现在人们视野中。由“征地”和“拆迁”引发的社会冲突问题呈激增趋势。在农村，因集体土地征收引发的农民少地、失地、失业现象，成为影响农村社会发展和稳定最主要的因素。在城市，因房屋拆迁引发的恶性矛盾纠纷也已经成为现阶段我国社会矛盾中的一个突出问题。
“征地”和“拆迁”，确切地来说，这涉及到两种法律问题，一是农村土地征收，二是城市房屋拆迁。这两个范畴既有区别又有联系。
土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法对被征收土地的原权利人（包括土地所有权人、使用权人以及土地承包经营权的发包人、承包人、转包人等）给予补偿的活动。在土地征收过程中也存在拆迁的问题，而集体所有的土地上房屋的拆迁，先要依法将集体所有的土地征收为国有土地，才可以一并考虑地上附着物。所以实践中将农村房屋拆迁称为征地拆迁，将房屋视为土地的附着物，即“房随地走”。土地征收的法律依据是《土地管理法》。
2.土地征收中矛盾纠纷的类型与行政法根源
结合实际，在我国土地征收过程中，矛盾纠纷主要发生在三个方面：补偿安置、民众参与、拆迁执法以及纠纷解决与救济等三方面。下面将对这三种矛盾的表现形式、行政法意义上的根源及对策一一解析。
2.1补偿安置矛盾
“土地是农民的命根子，是农民最大的人权。”土地对农民具有生产、居住、就业及社会保障等多方面的功能，是关乎农民最为基本的生存要素。虽然近年来在我国很多农村地区，农民收入的来源已由务农逐渐转向进城打工，但对大多数农民而言，土地仍然是提供生活资料的最主要甚至唯一的来源。所以土地征收中，对土地权利人的补偿，最为关键和重要。
各种社会调查显示，土地征收中出现的矛盾纠纷，最主要的原因是群众对补偿的不满。20世纪80年代仍处于计划经济的深刻影响中，在此背景下制定的《土地管理法》对补偿的方式和标准规定较为单一和有限，但是由于当时国家可以通过计划的方式解决失地农民的居住、就业等问题，所以因土地征收引起的社会矛盾并不突出。但如今中国早已经迈入市场经济时代，国家对失地农民的计划性安置政策失效，而《土地管理法》虽已修改3次，但在征地补偿方面的规定仍未能适用于当今的城镇化进程，并没有与时俱进地将赔偿方式、范围与标准提升至与经济发展相符的水平，这些立法方面的缺失以及执法过程中的失误给因土地征收而失地的农民带来生产、生活、社会保障等多方面的损失。而农民若因征地致贫，贫困会代代相传，成为社会不稳定因素。具体说来，因土地征收引发的社会矛盾主要包括：补偿不足与补偿分配不公。
2.1.1补偿不足
村民对集体土地的补偿不满，往往成为引发矛盾、冲突的导火索。笔者没有找到关于农村土地征收中矛盾纠纷的准确数据，但根据新闻事件的曝光率和社会各界的关注度，不难发现，补偿问题是土地征收中最主要的矛盾纠纷。前述社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心对城市拆迁进行调查，调查结果显示，半数以上人对拆迁不满是因为对拆迁补偿不满，35。8%的拆迁户报告称遇到拆迁补偿低于市价的问题，14%的拆迁户报告拿到的补偿低于与自家情况一样的其他家庭，9。7%的拆迁户报告到手的补偿与当初合同承诺的不一致。1这一结果虽然是针对城市房屋拆迁所作，但对具有相似性的农村土地征收的情况亦具有参考价值。
补偿不足，又是一个多方面多层次的问题，主要包括补偿范围、补偿标准过低、补偿方式简陋等三个方面。
a.补偿范围过窄
我国《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”由此可见，我国对土地征收进行补偿的项目只包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等三项。其中，按照《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”归失地农民所有的是仅为地上附着物和青苗的补偿费。同时，《土地管理法实施条例》第26条的规定：“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这样只有当失地农民不需要统一安置的，安置补偿费才归失地农民所有。”按上述规定来看，我国对土地征收中的权利方的补偿，仅以直接损失为限，所采用的是“有限补偿原则”。
b.补偿标准过低
土地征收补偿标准问题是土地征收补偿乃至整个土地征收制度中的核心问题，也是最容易发生矛盾纠纷的重要问题。土地征收的补偿范围有赖于立法扩展，目前在法律未发生变迁的情况下，失地农民所接受的补偿的高低取决于补偿标准的高低。“从征地的实际效果看，土地征收实际上掳走了农村最为稀缺的生产要素—土地，留下了农村最富足的生产要素—劳动力，因此，补偿方案的改革不仅要考虑到失地农民今后的生存和生活问题，而且更要关心农村生产要素失衡所可能带来的社会问题。”近年来，国家也逐步重视对失地农民的补偿标准的提高。
c.安置方式简陋
农民土地被征收后，大多数失地农民只得到以货币为主的安置，即一次性发放安置补助费，然后自谋职业。对于各级地方政府而言，该安置方案最为经济方便，实施最为广泛。但是，相比一次性的安置补助费，失地农民离开土地后的就业和社会保障等问题才是关系其民生的要务。
2.1.2补偿分配不公
《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农民集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。” “需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”《土地管理法》第49条还规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他相关费用。”调查结果显示，农地上附着物和青苗的补偿费仅占全部补偿费的较少比重，而土地补偿费和安置补助费是土地征收补偿的主要组成部分。若汇集当地全村人口的土地补偿费和安置补助费，则是一笔巨额资金，由于我国目前关于这部分费用的发放和管理制度仍不完善，村干部对这笔巨额资金具有较大的操控权，加之部分村干部素质低下，所以极易在维护集体经济利益的名份产生腐败现象。近年来全国各地大量发生村干部截留、挪用征地补偿费的案件，就足以证明了这一点。解决这一问题的关键在于完善补偿款的发放和管理制度，而这一制度完善的要点在于增加民众参与和管理透明化。
