我国举报回复行为的性质初探
时间：2021-04-01 20:02:12 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：举报回复行为属于行政法律行为中的具体行政行为而非行政事实行为中的观念通知行为，不同于一般的通知、告知，对举报回复行为不服时，举报人可以寻求行政复议、行政诉讼等途径的救济。
关键词：举报回复；行政法律行为；观念通知
中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）08-0089-02
举报回复关系到被举报问题的解决及举报人权益维护，公民因举报而受侵害的事件频发，昭示着规范举报制度、完善举报人救济的重要性。实践中，举报处理机关不予受理、拒绝受理等回复屡见不鲜，除虚假举报外，上述回复势必会对维护举报人合法权利构成障碍。举报人如何有法可依、有据可循的寻求救济，对举报回复性质的界定是关键。
一、举报、举报人、举报回复概念
“举报”是指公民或单位，为了国家、集体、他人利益，对其他公民或单位的违法违纪行为，按照一定的程序，通过口头、书面或其他形式向有关国家行政司法机关、纪检监察部门检举、控告，请求依法查处的行为[1]。经国内外诸多案例证实，举报是调查处理公民、单位违法违纪行为的重要线索来源，也是公民行使民主监督权利、维护国家法律尊严的重要途径。
举报人包括自然人、法人和其他组织。根据对举报内容处理的法理依据不同，学界通常将举报人分为狭义和广义两种：前者指举报违法犯罪行为的举报人；后者还包括检举、揭发违规违纪行为的举报人，本文指广义举报人。
举报回复行为，又称举报答复，是指举报受理机关经核实、审查，采取电话、约谈、书面回函、电子邮件等形式将处理结果告知举报人的行为。一般举报受理机关会采取如下方式回复：一是调查核实后，依据法律法规规定，对被举报事实作出处理决定；二是经调查核实，认定被举报事件不存在或者被举报事实与真相不符，认定举报不成立；三是认定违法违纪事实非本机关管辖，决定不予受理、退回材料或者转交其他机关处理；四是认定违法违规情节轻微，拒绝处理。通常受理机关应当在法定期限内对举报进行回复：如《监察机关举报工作办法》第45条规定：“对采用走访形式举报的，应当场答复是否受理；不能当场答复的，应当自接待举报人之日起十五日内答复。”
二、举报回复行为性质界定涉及的相关概念辨析
有学者认为，举报回复行为属于具体行政行为，应赋予举报人寻求行政复议、行政诉讼等救济的权利；另有学者认为，举报回复并不一定切实影响举报人的权利和义务，属于行政事实行为中的观念通知行为，不服回复不可以寻求行政复议或行政诉讼等救济。明确概念内涵的基础上才能有理论依据进行分析，故笔者对举报回复行为定性的相关概念进行辨析。
1.行政法律行为与行政事实行为的区别
行政法律行为，奥托·迈耶将其界定为：“是从属于行政的政府裁决，在具体情况中决定臣民的权利和义务”，随着行政法律行为的发展，概念界定出现以下几种主要观点：行政行为指“行政厅为调整具体事实，作为公权力的行使，对外部采取产生直接法律效果的行为”[2]；室井立认为行政行为指“行政机关作为公权力的行使，对外部赋予具体规范的法律行为”[3]；我国台湾《行政程序法》第92条规定“行政处分指行政机关就公法上具体事项所谓之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为”[4]。它具有如下特征：一是由行政主体作出；二是行政机关行使职权、实施行政管理的行为；三是行为应为法律行为，直接或间接对外产生法律效果，即行为作出后，对行政相对人的权利、义务产生影响，包括积极影响和消极影响。
行政事实行为，学界对其定义主要观点为：一是事实效果说：行政事实行为是与行政法法律行为相对的行为，其作用非为产生、变更或消灭行政法之权利与义务关系，而系产生“事实效果”[5]；二是法律后果说：行政事实行为是行政机关所为的不发生法律后果的行为[6]，或说不直接影响相对人权利义务的行为；三是意思说：行政事实行为又称事实管理行为，指以产生某种客观后果为目的的行为。
综上，笔者认为行政事实行为是行政主体在行政活动中基于行使行政职权需要，做出的不以为相对人设定权利义务为目的的行为，或不以追求特定行政法律关系产生、变更或消灭为目的的行为。这种行为可能会产生法律效果，也可能不会产生法律效果。产生法律效果时，也并非基于行政主体的意思表示等主观因素，而是出于客观事实的变化，因法律规定而直接产生效果。它的特征为：一是主体是行政主体；二是它是一种行使行政职权的行为；三是事实行为不以产生、消灭、变更行政法律关系为目的。
行政法律行为与行政事实行为的主要区别为：前者发生法律效果是行政主体行为的目的，有追求性，可事先预见；后者有的不发生法律效果，或发生间接法律效果，行政机关对于结果的发生没有预见性，不具有追求性。对事实行为研究较多的台湾学者，均将是否以意思表示作为产生法律效果的原因视为区分行政处分与行政事实行为的关键点，大陆学界主流观点也是如此。
2.具体行政行为与观念通知行为
具体行政行为指行政主体将具有普遍约束力的行政法规范或规则适用于特定对象而作出的特定处理，将直接产生特定法律效果，具有只对已发生事件具有约束力、只对特定对象有效的特点。目前我国行政复议和行政诉讼中，均主要以具体行政行为作为标准界定可寻求救济的对象。《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；《行政复议法》规定：“为防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”虽然实践中部分抽象行政行为在行政复议中可附带审查，但行政复议和行政诉讼的主要对象还是法律规定的具体行政行为。
观念通知行为，多数学者认为它不会对相对人合法权益造成实质影响，故不属于可寻求行政复议或行政诉讼等救济的行为。它具有如下特征：一是用于公布事件真相，行政机关并未做出产生、变更或消灭行政法律关系的意思表示；二是未对相对人的合法权益造成实质影响；三是法律没有赋予相对人要求行政机关通知、回复的请求权；四是相对人不可以凭此要求行政复议、行政诉讼等救济。法律并未赋予相对人请求行政机关为通知、答复的权利，行政机关就没有作出通知的必要性，不为通知行为就不会损害相对人权益。因此，观念通知行为不具备受法律保护的利益，不属于现行行政救济保护的范围。
三、举报回复行为的性质界定
“要清楚举报回复行为是否能被纳入现行的行政法救济体系，就需要研究举报回复在行政法上的性质和属性，”[7]笔者认为，举报回复不是观念通知行为；举报回复行为依其是否切实影响到举报人的权利与义务，区分为具体行政行为和一般行政法律行为。切实关系举报人利益的应当定性为具体行政行为，法律法规应当赋予公民继续进行行政复议、行政诉讼的权利；反之，与举报人自身利益无关或者关系的是公共利益的时候，多界定为一般行政法律行为，举报人不可以提出行政复议或行政诉讼等救济。原因如下。
第一，我国法律、法规中，一般均规定了举报权，这是举报人合法行使权力，向行政机关提出回复、答复要求的法律依据。除宪法第41条外，《食品药品投诉举报管理办法》第12条规定：“投诉举报机构收到投诉举报后应予统一编码管理，专人负责，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人；不符合受理条件的，应当自作出不予受理决定之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人，并说明理由”；《税务违法案件举报管理办法》第23条规定：“对本级举报中心移送的举报案件，除有特定时限外，承办机构应当在60日内将查处情况回复举报中心”；说明举报人有要求受理机关回复、答复的权利，受理机关有法定职责及时进行调查核实，将查办结果告知举报人，有些甚至规定受理机关在法定期限内以法定方式回复。这与观念通知行为中的“通知”显然不同，它赋予举报人合法要求回复、答复的请求权，同时对受理的行政机关是一种职责和义务。若行政机关不予答复、拒绝答复、答复不予受理时，已经不是对事实真相的告知，而是作出了使举报法律关系产生或消灭的意思表示的行为，将关系到举报人法定权利的行使，同时也是行政机关履行职责、行使职权的体现，故不同于行政事实行为中的观念通知，它符合行政法律行为的构成要件和特征，是行政法律行为。
