长三角区域环境治理视域下的生态文明建设
时间：2021-03-31 12:03:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要:长三角区域是中国最重要的跨行政经济区域。改革开放30年来,其经济成就令世人瞩目,但其生态安全却不容乐观,已步入生态环境恶化的高风险时期。由此,长三角区域环境治理必须进行生态文明转向。分析长三角区域环境治理失灵与困顿的诸多因素,提出包含生态意识文明、生态制度文明和生态行为文明为主要内容的生态文明建设的具体路径,是解决上述问题的必要前提。
关键词:长三角;区域环境治理; 生态文明建设
长江三角洲所在的江浙沪是中国最重要的跨行政经济区域,其发展态势关系到中国未来的经济走势及其在世界的竞争力。目前该区域经济发展取得了世人瞩目的成就,已经成为中国经济的引擎。然而,经济的高速增长却伴随着区域环境质量的下降,长三角区域正面临着工业化发展之后的困境。因此,如何破解日益恶化的生态环境难题,走出困境,是长三角区域环境治理的当务之急。
一、长三角区域环境治理的生态文明转向
目前,长三角区域生态环境的总体状况难言乐观。近几年的监测数据显示,长三角区域某些河段水体都受到了不同程度的污染,其中2007年无锡的“蓝藻事件”最为典型。地下水取用和污染造成的环境问题同样突出。上海、苏锡常地区、杭嘉湖地区因地下水超采,形成大面积地下水位降落漏斗,破坏了区域性地下水采补平衡,危及地下水的可持续利用。长三角区域的酸雨污染也非常严重,苏南、上海和浙江都是酸雨的重污染区。此外,在城市快速扩张进程中,大量生态用地被挤占,许多生物的栖息地被破坏,生物多样性锐减、物种资源严重衰退①。这些都说明,工业文明时代的生产经营方式使得长三角地区的资源和环境都难以承受,生态危机频发,长三角已成为人为的生态环境脆弱带。由此,迫切需要长三角区域的环境治理开始生态文明转向。
其实,早在2002年,中共十六大报告就把建设生态良好的文明社会列为建设小康社会的四大目标之一。2004年6月,江浙沪三地政府环保主管在杭州共同发表了国内第一份区域环境合作的宣言——《长江三角洲区域环境合作宣言》。2007年,中共十七大首次提出生态文明的概念,要求各地在发展区域经济的过程中建立起一个多层面、开放式的区域协调管理机制,并且要符合中央建设生态文明的精神。2008年7月,长三角16个城市围绕港口安全和环保主题,共议对策措施。2009年初,江浙沪又共同签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议(2009—2010年)》,表明长三角从2009年起,将分别在水体、发电厂、尾气等六大领域统一行动,开展污染治理合作。由此可见,进入21世纪以来,长三角区域一直在尝试践行环境治理的生态文明转向,并努力为长三角区域的生态安全提供保障。
在长三角区域环境治理实践形态开始生态文明转向的同时,学术界对于长三角区域环境治理也在寻求理论上的支撑。其中一些理论颇有影响:一是区域行政理论,旨在推动长三角经济发展的区域行政组织的创新设置,诸如由国务院批准设立“长三角经济特别行政区”,由国家牵头成立“长三角经济管理局”,由国家促成江浙沪成立“长三角区域发展管理委员会”等行政组织,同样可以发挥政府在长三角环境治理中的主导作用。二是区域合作理论,当下较为普遍的是区域经济一体化、法制一体化、生态一体化合作等理论;三是区域生态治理理论,国内学者们从不同角度提出了许多有参考价值的看法,诸如树立生态文明观念(注:参见郭强《竭泽而渔不可行——为什么要建设生态文明》,人民出版社2008年版。)
、加大环境政策推动力度、推进循环经济发展方式、建立绿色GDP核算制度等,其中生态型政府构建理论对长三角区域环境治理产生了至关重要的影响。限于篇幅,这里不能对相关文献详述,本文将在学界同仁现有成果的基础上,对长三角区域环境治理问题作进一步深入研究。
二、长三角区域环境治理中的失灵与困顿
现实情况决定了长三角区域环境治理过程将是以两省一市的政府权威力量为主导,依赖于两省一市政府间的集体合作,以属地内的企业、社会公众等广泛参与为基础的多元主体共同参与的统一体。然而,基于刚性行政区划基础上的长三角各地方政府的分割治理造成了区域环境治理的分裂,加上环境治理问题具有很强的外部性、公共性特征,以及长三角各地方政府自身的局限性,使得环境治理不可避免地陷入了某种困境。
1、政府执政理念面临难以提升的困境
当今中国各级政府执政理念的核心是以经济建设为中心,主要源于中共十一届三中全会所确定的“一个中心,两个基本点”的方针。这一执政理念破除了毛泽东时代“以阶级斗争为纲”执政理念给中国发展带来的限制,大大促进了我国整体经济实力的提高,也使长三角进入了经济快速发展时期。这一执政理念重视经济发展,却在可持续发展上明显不足,在生态保护上更有着明显的缺陷(注:参见张劲松《论长三角生态型区域建设中的政府责任》,《社会科学》2009年第3期。)。很多地方政府领导人误认为单纯的经济增长就等于发展,于是拼命发展地方经济,推动GDP的增长。这样一方面可为自己赢得上层的肯定,另一方面通过为辖区内民众提供广泛的社会福利,又可获得地方民众的支持和认可。地方政府的政治统治基础开始发生了转变,形成了所谓的“政绩合法性”。在这种发展观和政绩观的指挥下,如何实现GDP的高速增长就成为地方政府政策取向和行为取向的基本着力点,而生态环境却不在地方政府的考量之中,或仅占较小权重。这种压力体制下的地方政府往往不考虑生态污染问题,争相引进高税收但基本又是高能耗、高污染的项目。特别是长三角一些较为落后的地区,比如苏北、浙南一些市县,面对巨大的财政缺口,政府往往漠视一些企业的生态污染行为,最终导致环境的高度污染,危及当地居民的身体健康,甚至出现所谓的“癌症村”(注:参见叶文添《夺命GDP:江苏盐城癌症村化工污染调查》,《中国经营报》2006年4月22日;王振宏、刘书云:《为什么会选择上污染项目——县长难念的经》,《瞭望》新闻周刊2009年第46期。)。
近年来,长三角局部地区生态有所好转。如太湖治污行动,上海、杭州、南京等城市拒绝污染外资企业进驻本地等,使得长三角区域的生态环境明显好转。但是,局部好转并未改变生态环境整体恶化的趋势。正是在这样的背景下,党的十七大提出了以人为本、建设生态文明的全新的执政理念。
建设生态文明执政理念的提出反映了中央的睿智,但真正要将以经济建设为中心的执政理念提升到此一高度,难度很大。国家“十一五”规划明确指出,珠三角、长三角、环渤海地区要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用。长三角区域作为我国经济发展的领头羊之一,国家对其寄予厚望,其GDP增长对于全国的经济增长极为重要,甚至关系到中国未来的经济走势以及在世界的竞争力。因此,不可能停止发展来专门搞生态文明建设。比如,无锡太湖蓝藻事件发生后,假若没有中央政府一再强调污染治理,地方政府实在难以在短期内就下决心关停并转那么多的污染严重的中小企业。因为关停这些企业直接影响当地GDP的增速(注:参见张劲松《论长三角生态型区域建设中的政府责任》,《社会科学》2009年第3期。)。当2008年世界金融危机来临之后,中央政府提出2009年全国GDP增长保持在8%,作为领头羊的长三角区域必须在这方面发挥重大作用;但是,经济增长与环境保护很难统筹兼顾,建设生态文明的执政理念也就很难提升了。
2、政府主导治理模式下的环境立法存在诸多局限
