油气管道铺设中的用地问题及解决思路
时间：2021-03-21 16:05:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：油气管道等长距离线型工程通常需要在土地上下空间铺设管道或架设网线，面临的首要问题是其通过土地上下的法律基础。此外，出于管道运行安全及大众安全的考虑，对管道周边土地的利用也有多种限制。公共地役权的理论虽然可以对周边土地利用限制提供理论依据，但不能解决管线的通过问题。在土地上下铺设管道或架设网线需要单独的法律基础，我国《物权法》中的空间建设用地使用权可以发挥此功能。管道通过和出于管道安全运行及大众安全对周围土地的限制是两种不同用地需求，公共地役权的理论不能解决所有问题，以公共地役权来解决这两个问题反而会导致其理论体系的混乱，失去该理论本有的规范功能。
关键词：油气管道 线型工程 公共地役权 建设用地使用权 空间权
我国《物权法》《土地管理法》中的土地管理制度通常是以四方用地需求为蓝本设计的，较少考虑到管道等长距离线型工程的特殊用地需求。随着此类工程建设量的日益增长，建设中面临的用地问题也日益突出。虽有实务界人士撰文发声，提供解决思路，但学界对于该问题的认识和关注似并不瞩目。本文以油气管道的建设为例，对管道等长距离线型工程建设面临的用地困境加以梳理，并就解决思路作初步研究，期能引起学界的关注与重视。
一、问题的提出：管道工程建设中的用地问题
（一）铺设地下管道通过土地的法律依据缺失
2010年制定的《管道保护法》将管道建设用地纳入了《土地管理法》等法律、行政法规的体系之中（第14条第1款）。根据《土地管理法》的规定，用地方式可分为永久性用地和临时性用地。因此，管道建设中使用的土地也分为这两种情况。其中首末站、阀室、压气站、分输站等站场建设用地，属于永久性用地，需要办理用地审批手续，并取得土地使用权证。另一类是管道工程建设施工时的临时用地。站场建设用地根据《石油天然气工程建设用地指标》以及最新编制的《石油天然气工程项目用地控制指标》，不同类型（原油管道、成品油管道及天然气管道）、不同规模的长距离输油气管道，其能够取得的建设用地指标也受到严格控制。对于这部分建设用地的取得，属于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，可以以划拨方式提供土地使用权（《土地管理法》第54条第3项）；对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，则以有偿方式取得。
而铺设地下管线需通过的土地，则是作为工程施工中临时用地占用。《石油天然气工程建设用地指标》中也并没有包括此类用地指标。调研中笔者发现，目前管道铺设占地多以临时用地方式取得，而并不采取永久用地的做法。西气东输工程中也同样采用这一做法，永久性占地（主要是站场等地表建筑物用地）仅占整个工程的10%左右，而管道线路工程则多为临时用地。
這在实践中有一定的现实原因：首先，由于管线仅占用地下空间，地下管道建设完工后，地表土地仍然可作他用，相反永久性用地作法会带来地表土地后续利用的问题。其次，管道作为线型工程，往往穿越大量集体土地，根据我国相关法律规定，建设用地只能在国有土地之上设立，如果全部以永久性用地占用土地，则需要首先征收集体土地变为国有土地，一方面，管道建设所经过的集体土地包含大量耕地，将大量耕地征收为国有，与耕地保护的基本政策相冲突，用地项目难以审批；另一方面，变更土地权属，需要足额补偿相关权利人，成本巨大。
然而，管道铺设采用临时用地方式来解决，则面临的问题是，管道铺设完成后，将临时用地归还土地权利人，则管道和所通过的土地之间法律关系如何？由此带来的问题，例如管道在某村王某已经获准的宅基地下通过，管道建成后根据《管道保护法》第30条第3款，王某无法再利用该宅基地建房。而管道通过尚未开发土地之后，实际上也使得土地所有者失去了对土地后续开发的机会。
《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》（2001）所给出的答案是“地下通过权”。根据该文件，所谓“地下通过权”是指管道通过地下、利用地下空间的权利，因此，不必取得管道所经过土地的所有权（集体土地）或使用权（国有土地）。该种以利用他人土地为内容的权利，从法律性质上分析，似应归人用益物权范畴。这显然是一个有益的尝试。然而，《复函》制定于《物权法》之前，且最新制定的《管道保护法》也未采纳这一方案。目前《复函》已经失去效力，“地下通过权”方案失去进一步发展基础。如此，现阶段实践中铺设管道的用地，继续以临时用地的方式，而不解决临时用地到期之后通过土地地下权利之来源，便名不正言不顺，且有违反《土地管理法》第57条“临时用地不得修建永久性建筑”规定的疑虑。
（二）管道与沿线土地的相邻关系问题
除此之外，出于对管道运行和公共安全的保护，《管道保护法》第30条、第32条、第33条等，分别对管道周围土地的使用作了诸多限制，主要包括两类情况：（1）管道管线两侧一定距离范围内的禁止性规定，是指在管道中心线两侧一定范围内，禁止为一定行为；（2）限制性行为，即在管道设施周围为一定行为应当满足一些限制性的条件。
《管道保护法》第14条第2款规定，依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。如果将前述《管道保护法》对管道周围土地的使用作了诸多限制，理解为该条“影响土地使用的”情形，则该条所给定的“按照建设时土地的用途给予补偿”标准仍存有不足。目前实践中常见的做法是，管道管线铺设中，如开挖埋设用地、铺设作业带、设备堆放场等用地是以临时用地方式使用，用地补偿按照临时用地补偿，即仅补偿土地被临时占用期间造成的损失。例如，管道在经过林地时，要把作业带上的林木砍掉，以便挖掘管沟，铺设管道。但由于征用的是临时用地，仅补偿了被毁林地的损失。
但这种补偿标准，没有考虑到《管道保护法》对于管线周围土地限制的补偿问题。油气管道穿越农地后，根据《管道保护法》第30条的规定，管道铺设后，禁止土地使用权人再重新栽种深根林木，尤其是在该地域又仅适合林木生长的情况下，利益冲突就变得更为紧张。据调研中访谈管道公司工作人员称，“有村民据理力争，称自己的权利有《物权法》来保护，凭什么你们说不让种就不让种”。其间利益纠葛、法律冲突可见一斑。
