社会保险应覆盖的范围及开征保险税应注意的问题
时间：2021-02-19 12:02:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：社会保险计划的财政安排是社会保险制度设计中的一个重要内容，也是目前我国社会保险制度改革亟待研究和探讨的问题。社会保险的财政安排不仅关系到社会保险事业自身的发展，而且还涉及到国家的财政税收制度乃至整个国民经济的运行。因此，对这个问题进行探讨具有一定的理论意义和现实意义。
关键词：社会保险；保险税；范围；问题
一、社会保险的应覆盖范围
（一）是否将公务员或是所在单位全额拨款的公职人员纳入城市统一的社会保险体系之中。
有人提出，这类人员的社会保险应当自成体系。还有人认为，城市职工应无例外地加入统一的社会保险体系。我赞成后一种观点。因为它是培育劳动力市场的直接需要。只要我们承认劳动力市场应当是统一的，社会保险体系亦应有统一的制度（现实中劳动力市场的分割状况是人为造 成的）。在统一的劳动力市场中，劳动力必然在不同的地区、不同类型的单位之间流动。如果没有一体化的基本养老保险制度，解决不同性质单位人员的社会保险待遇的衔接问题，基金分割管理，不能调剂使用，势必严重阻碍劳动者的流动，不利于劳动力资源的合理配置。当然，不否认根据不同类型人员的工作特点设计一些具体的保险办法，如保险费率、管理问题和基金的调剂使用问题等，但不同人员的待遇标准不宜过分悬殊。
（二）是否将城市劳动者一下子全部纳入社会保险的覆盖范围之内。
如果我们在理论上承认社会保险关系是以劳动关系为前提的，则社会保险关系的覆盖范围应当以全体劳动者为对象。但在现实中，还要考虑到其他因素。首要的因素就是一个国家的经济实力。拿养老保险来讲，养老保险的理想保障范围应当是全体劳动者，或者说每个劳动者都有权利获得他们老年时所需要的补偿。但这种权利的实现程度又要受到社会经济发展水平的制约。就是从发达国家的情况看，最初也不是一开始就把全体雇员纳入养老保险的范围，而是根据不同行业的雇员的特点而有所选择。随着社会经济的发展和养老保险制度的完善才逐步将养老保险的覆盖面扩大到全体雇员。因此，在我国现阶段的社会保险立法中，有必要研究一下，是否在现阶段社会保险的覆盖面越宽越好。面宽当然是好事，但是不是一下子宽得起。有外国专家认为，我国建立于50年代初、适用于公职人员和国企的社会保险制度，其保障项目之全，保障水平之高，在世界上的低收入国家中是独一无二的。
在社会保险立法中能否考虑渐进地扩大社会保险覆盖面，而不是一步到位。具体讲可以考虑两种方式。第一，将范围扩大到大部分企业，而规模很小的企业可以暂不包括在内；其次是将人员范围扩大到企业的各类劳动者，打破劳动者的身份界限，但对享受社会保险的最短就业时间可有一定的要求；最后是将范围扩大到城镇个体工商户及其帮工。第二，将社会保险中的部分项目扩大，而不是将社会保险中的所有项目同步地一下子覆盖到城市中所有从业人员。如先将养老保险和医疗保险扩大到所有劳动者，然后再将其他项目分阶段地扩大。世界社会保障发展的历史即是如此。有资料显示，社会保障发展到今天，其各个项目仍然只在一部分国家建立。例如，全世界只有三分之一的国家建立了失业保险，有二分之一的国家有医疗保险制度。就是建有社会保障制度的国家，某些项目的覆盖群体也是局限的。如美国的医疗保险只覆盖65岁以上的老年人。还有些国家和地区，其社会保障的项目还比较单一，如新加坡只有受雇者养老项目，没有反贫困项目。香港地区只解决贫困问题，只有处于贫苦线以下的人才能享受公立医院的免费医疗等。
（三）是否将农民纳入社会保险中，或者说得更现实一些， 是否纳入基本养老保险之中。
在社会保障理论界，有不少学者提出将农民纳入基本养老保险范围。主要根据包括：农村家庭保障功能不断弱化、耕地在逐年减少、农村人口老龄化问题突出等。我认为，还要看到问题的另一面。即在我国二元经济结构的现实条件下，农村的社会保险应当与城镇区别考虑，或者说分别立法。中国的社会保险是以劳动者与用人单位之间存在劳动关系为基础的，因此，将城镇雇员的养老保险制度搬到农村恐怕行不通。但这一点还只是一个理论上的障碍。最大的问题还是各方面的经济承受能力问题。首先，中国的几亿农民中有很多人的年收入水平十分低下，或者说他们手中的现钱很有限。对于大多数的农民来讲，根本无力支付养老保险费。其次，从农村地区的乡镇企业来看。城市中的很多企业在市场经济的冲击下面临着诸多困难，乡镇企业的总体情况则更甚。在中国实现工业化的过程中，乡镇企业的地位十分关键。所以，不宜在现阶段给其加上强制性养老保险的负担。再次，从中央政府来讲，在近几十年内，无力对几亿农民的养老保险承担责任。在城市，养老保险扩大覆盖范围还只是起步阶段，就是将养老保险从机关、事业单位、国有企业及部分集体企业扩大到城镇的所有劳动者就需要相当长的时间，更不必说将几亿农民一下子纳入其中了。在目前的社会保险立法中对农村的养老保险可以只规定原则。具体内容包括，继续沿用农村目前以个人储蓄为主的养老保险的作法；但同时鼓励有条件的地区和个人积极参加本地区的农村养老保险。对于没有条件参加养老保险的老人继续实行农村五保供养制度。无论是在农村还是在城市，还是应当提倡充分发挥家庭养老的作用，这是优秀的中国传统文化的一个特 点，也是许多西方人所羡慕的。
二、开征社会保险税的应注意的问题
行社会保障缴费筹资（而非所得税筹资）说成是多数国家开征了社会保险税，并进而认为我国也应遵照这个国际惯例由税务部门征收社会保险税，这种理解显然不够准确。
从我国的情况来看，目前研究开征社会保险税至少不能忽视以下两大问题：
第一，社会保险税能否有效解决社会保险缴费工作中的拖欠问题。目前我国养老保险缴费工作中的拖欠问题主要是由于一些企业经营状况不佳从而无力缴纳造成的。当然也有一些拖欠是由于少数企业对养老保险缴费的意义认识不清，错误地认为养老统筹是“杀富济贫”，因而有意逃避缴纳社会保险费。对于企业效益不佳造成的保费拖欠问题显然用征税的办法并不能得到解决。即使是对人为逃避交费问题也不是一征税什么问题就都能迎刃而解的。目前企业严重的欠税问题就是很好的佐证。从另一方面看，现在的养老社会统筹缴费虽然不叫税，不由税务机关征收，但也都经过中央和地方政府的行政立法，也都具有强制力。这样，把养老统筹缴费变成税务部门收税对企业拖欠缴费的问题能起多大的抑制作用很值得研究。
第二，社会保障税的征收管理权应放在哪一级政府。目前我国的养老保险统筹除了十几个省级统筹以外，其它都以地或市、县为单位统筹。在这种情况下，如果开征社会保险税，则它只能作为一个地方税种征收，而且在有的地区社会保险税是省级税，有的地区是地级或县级税。在税收立法上，社会保险税也只能象营业税（娱乐业）那样由中央政府规定一个幅度税率，由各省（自治区）根据自己的实际情况确定本级统筹的税率或本省的幅度税率。但如果实行这种制度，社会保险税就只是在现有的养老社会统筹缴费制度的基础上更换名称和征收机构，并无多大的实质意义。而从理论上说，养老社会保险计划应由中央政府管理，社会保险税相应地也应当作为中央税来征收，这样一方面有利于中央政府在全国范围内调剂各地区社会保险基金的余缺，防止出现地区之间税率畸高畸低的现象，另一方面也有利于劳动力在全国范围内的合理流动。但目前我国各地区之间退休负担很不平衡。
社会保险收支纳入国家预算最大的问题是养老等长期性保险项目的收支结余如何处理。如果把养老保险收支纳入政府的经常性预算，养老保险计划的当年结余就会自动地为政府其它开支筹集资金，这样养老储备基金则无法形成。因此，对于养老等长期性保险计划应编制专项国家预算。在这种预算制度下，社会保险的收支虽被纳入国家预算总盘子，但结余部分不能自动弥补政府其它支出项目的赤字，从而使养老储备基金能够建立起来。
