中国农村社会养老保险对地方财政可持续性影响研究

时间：2021-02-19 00:01:16　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：财政补贴一直是中国新型农村社会养老保险基金的主要收入来源之一，新型农保制度的建立是否会对地方财政可持续性造成影响，主要通过哪些途径产生影响？根据中国农保制度建立以来的相关经验数据，利用PVAR模型，实证研究了农保保障水平与参保群体年龄结构对地方财政可持续性影响。研究发现，在当前农保保障水平下，地方政府的农保财政负担较轻，不会影响地方财政可持续性，这一结论不仅在全国，在东部和中西部地区也分别成立；农保参保群体年龄结构变化对地方财政可持续性造成了负面影响，在影响程度上，中西部地区大于东部地区。建议适度提高农保保障水平，建立健全农保保障水平的动态调整机制；建立农保补偿横向转移支付体系，抵消城镇化所带来的负外部性等。
　　关键词：农村社会养老保险；财政可持续性；保障水平；人口年龄结构
　　中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：10056378（2018）06012814
　　DOI：10.3969/j.issn.10056378.2018.06.017
　　一、引言
　　随着中国老龄化程度的不断加深，近年来农村老龄人口无论是绝对数还是相对数都在显著增长，这一增长趋势还将持续相当长一段时间。据国家统计局发布的数据，截止2016年底，中国60岁以上老人总数已达2.3亿，其中农村地区老龄人口数约为1.32亿，占中国老龄总人口的57%，农村总人口数17%左右。为了妥善解决农村老年居民老有所养问题，充分保障农村老年居民基本生活，2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村养老保险试点指导意见》，决定建立一套覆盖所有农村适龄居民的社会保险养老保险制度，开启了中国农村社会保障制度的新纪元。新型农村社会养老保险制度的“新”主要在于将政府补贴作为保险基金的主要筹资渠道之一，明确了政府在农村社会养老保险制度中的责任。2010年财政补贴在农保基金收入占比为48%，而2017年这一数字达到了76%，财政补贴已经成为农保基金最主要筹资来源。虽然中国农保当前保障水平并不高，基础养老金每人每月只有88元，但由于农村地区人口基数大，且老龄化程度不断加深，未来财政补贴规模仍有较大上升空间。老龄化作为一种社会隐性成本，其持续深入发展必将对地方政府财政收支产生影响，而养老保险制度是其中最为重要的传导介质。地方财力能否在保证自身可持续性情况下支撑农村养老保险是本文需要研究的问题。
　　二、文献综述
　　据安德森的观察，二战后几乎各国政府都对私人养老金进行严格立法或托管来干预私人养老金市
　　场，政府已成为养老金供给的中心[1]。社会养老保险自建立伊始就是一种政府行为，政府参与养老保险是为了弥补私人保险市场中的道德风险和逆向选择问题，有助于真正实现养老保险的
　　互济性功能[2]。中国农村社会养老保险制度离不开政府支持，政府在社会养老保险中发挥主导作用，履行社保基金管理、投资运行、监督以及财政支持责任[35]。刘颖指出中国“新农保”的成功推行离不开国家财政支持，“新农保”持续健康发展需要政府承担好相应财政补贴责任[6]。周志凯和王雯在审视了中国当前城乡居保中的政府财政责任后，认为公共财政对城乡居保的责任分为隐性和显性，前者称为财政“兜底”责任，后者称为财政“补缺”责任[78]。
　　随着社会保障水平的不断提高、老龄化不断加剧，社会养老保险基金支出规模持续扩大，将逐渐加重财政补贴压力，形成庞大的政府隐性负债，如处置不当，将影响地方财政可持续性[911]。孙光德和杨翠迎认为，一国或地区社保保障水平的确定与该国或地区经济发展水平相关，理论上存在最适社会保障水平[1213]。如果一国或地区社会保障水平过高不利于经济社会发展和财政的可持续发展[1415]。Kakwani基于非洲15个国家农户调查资料发现，发展水平较低的非洲国家，财政难以承担过高普惠性社会养老金[16]。Blanchet指出，面对日益严重的人口老龄化，法国必须对其养老金制度进行改革，否则未来会出现收不抵支现象[17]。黄丽基于广东省数据测算了广东省县市级财政在“新农保”中所承担的财政责任，发现财政压力大小与县市经济发展水平显著正相关，经济越发达的县市越有能力承担其财政责任[18]。杨翠迎和张庆霖认为，分析农保的财政负担时应注意经济发展水平作为其桥梁，政府财政责任承担应确保社会保障水平与经济社会发展相联动[1920]。社会养老保险对政府财政收支的影响很大程度取决于一国或地区人口年龄结构及其变动趋势，如人口老龄化的加深为社会养老保险基金财务可持续带来了严峻挑战，随着缴费人数的减少，待遇领取人数的增加，社保基金保持收支平衡的压力增大，政府财政隐性负担增加[2122]。另外，随着制度老龄人群不断扩大，为满足社保管理与运营需要，与基金相关运营管理支出也将不断增加，由此带来政府行政支出扩张[5]。Sambt基于斯洛文尼亚低生育率、低死亡率和婴儿潮一代退休三个典型事实，运用队列模型进行预测，发现随着老年人口不断上升，公共养老金压力将增大，其中人口年龄结构变动情况是最为重要的影响因素[23]。人口红利的逐渐消失使我国经济增长失去劳动力要素支撑，经济下行压力增加，导致财政收入增收更加困难，间接影响了财政可持续发展[24]。
　　为了弄清未来农保财政补贴对公共财政状况影响方向和程度，很多学者尝试从定量角度评价养老保险制度与财政负担关系，大致分为两种思路，一种是在当前制度模式下测算政府在农保中所承担的补贴责任大小，以此评价农保与财政可持續性之间的关系，属于静态预测[2527]；另一种是在系列合理假设基础上，考虑各变量动态变化，测算农保基金未来运行状况，由政府未来承担的出口补贴、入口补贴以及基金收支缺口三个方面来确定农保财政负担水平大小，属于动态预测[2830]。以上两种思路都是将政府养老保险支出责任视为政府隐性负债和或有债务，测度未来债务缺口与政府未来支付压力，考察政府债务状况和偿债能力，进而评价农保的财政负担状况。

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