中国电信拆分与中国通信行业重组

　　一直以来，用户对中国电信的垄断经营所产生的官商作风怨言不断，期望通过拆分打破中国电信独家经营固话业务的格局，提高工作效率，改善服务质量。在2001年10月12日的国务院办公会议上，由国家计委和体改办联合提交的中国电信横切方案被审议通过，此前闹得沸沸扬扬的中国电信拆分方案终于尘埃落定。虽然此次拆分方案只是一个框架方案，具体到人员、财产分配、领导团队、结算方案等仍有待信息产业部进一步确定，且具体执行日期尚未决定。但鉴于中国已加入WTO，因此方案的具体执行日期并不会遥遥无期。虽然我们还无法看到此次拆分的全部结果，但是一个基本的框架已经浮现。其实对于此次拆分方案，确切地讲，更愿意称之为重组，因为它的核心并不仅仅是拆分，最深远的影响不是来自于分，而是来自于合。分合之中形成了中国电信业发展的新格局，拆分与重组，也对未来的中国通信行业发展产生了深远的影响。
　　
　　电信重组
　　近年来，高速发展的中国电信面临一些困难，最大的困难还是企业缺少稳定发展的环境。尽管电信改革势在必行，对中国电信业的发展也具有推动意义，但不可否认，中国电信这几年一直是处在不安定的状态之下。从邮、电分营开始，中国电信经历了政企分开、移动剥离、主辅分营等重大改革措施，每一次改革都是一次动荡，改革的进程总是伴随着人才流失，资产减少，其增长潜力较大、市场较好的业务也大都被剥离出去，这一切对于一个企业来说是相当不利的。2001年上半年，中国电信拆分之说传出，中国电信的业务立即受到影响，不但收入增长第一次出现低于GDP增长的5.8％，而且网络建设的投资和新业务的开展也受到很大影响，而制造业立即感受到了市场的寒意。
　　中国已加入WTO，面对国外电信企业的进入，中国电信企业只有3年左右的时间准备，中国电信不能再折腾也折腾不起了。相信经过此次重组，中国电信业将会迎来稳定发展的时期。电信重组确定的方案传到中国电信，多数人的感觉是如释重负，因为在焦灼的等待中浪费的时间和精力实在大多了，现在不管如何重组，都可以把精力放在工作上，而对中国电信来说，需要做的事情实在太多了。
　　此次重组是电信重组最为公开、争论最大的一次，电信改革已由原来的单纯拆分中国电信变成了中国通信行业的全面重组。拆分虽然使当前的电信运营市场形成了多家运营商竞争的格局，但一个分散的国内电信运营格局不利于入世后与外资电信竞争。从当前的电信运营市场来看，中国移动希望业务多元化和国际化；中国联通积极进军CDMA和第三代移动通信；中国电信发展趋缓；中国网通、中国吉通业务单一；中国铁通大力发展市话等业务所取得的业绩不均衡，故此，这些主要运营商和新兴运营商要进一步发展必然要进行合并和重组，以期望做大做强，与国外电信企业竞争。因此，随着入世进程的发展，应将国内电信资源整合成3-4家（或5家）电信寡头，授予全部业务牌照。
　　按照国务院电信改革计划，拆分中国电信只是电信业全面重组的一个序幕。下一步就是在国内组建4家电信寡头，将其他运营商和专用网划到电信、网通、移动、联通旗下。至于中国第二大传输网络广电网络的处理，有可能会被重组进四巨头资产里，也可能单独发放牌照成为第五电信。
　　
　　打破垄断
　　国家计委和体改办拆分中国电信的初衷就是打破垄断，但有专家质疑此种拆分方法是否能行之有效，中国电信虽然被分成南北两部份，但在固话方面，网通和电信依然在各自的区域垄断，只不过由原来的独家垄断变成了双寡头垄断，并不能给国内电信格局带来质的变化。即使成立4大电信寡头给予全业务牌照，移动、联通也无心经营利润低薄的市话网，就算有心经营，由于自然垄断原因，用户不可能同时接入两根电话线，拥有铁通的联通或移动仍然难以进入，还是只能在铁路沿线摸索前进。在电话接入网上，外来竞争者还是不能进入，也就是众消费者期盼的电信拆分并不能太多改变接入商的服务质量和态度。
　　为了打破垄断，国外电信企业已有过类似案例。日本的电信改革曾与中国有相似的情况，全球营业额最高的电信公司NTT从1982年开始，为平民愤，日本邮政省着手拆分NTT，但方案几经波折最后胎死腹中。1996年桥本龙太郎任日本首相后，依然认为从日本的国家竞争力以及日本电信业的国际利益出发，拆分NTT并不合时宜。1996年12月6日，桥本内阁批准了邮政省提出的电信改革方案，就是将原定对NTT的分割变成了企业内部重组，将NTT重组为长途通信公司和两个本地通信公司的控股公司。NTT的重组方案是，将长途通信公司作为提供县（相当于中国的省）间通信的民间公司，可进入国际通信市场；本地通信为提供县内通信的特殊公司，承担对所在营业区提供普遍服务的责任。本地通信以弹地山为界，分为东日本和西日本公司。
　　但4年过去后，日本政府发现，这一按地域横切的方案并没有起到打破垄断的作用，许多电信运营商都抱怨东、西两公司的接入费用过高，明里暗里阻碍着新运营商的进入，外资电信也向世贸组织投诉日本电信的壁垒过高，欧美国家甚至扬言要制裁日本。所以从2000年开始，日本政府又着手国内电信业新一轮改革，准备将NTT再次拆分，但由于各派政治势力的较量，NTT第二次拆分方案仍没有出来。
　　基于日本电信改革的经验，NTT控股中国部负责人佐谷表示，如果不在中国的南北地区引入充分竞争，则很难解决重组后的电信、网通在接入网上的垄断局面。他建议，中国政府最好保留中国电信和网通的全国骨干网，让两家固网寡头能利用现有骨干网将业务沿伸到对方势力范围。如网通12000公里骨干网已覆盖了中国东西部地区，并在南方电信区域的杭州、宁波、重庆建有合资公司，对当地中国电信构成了强有力的威胁；中国电信也可利用在北方电信的骨干网继续做数据和长话业务，与网通进行充分竞争。佐谷相信，拥有完整骨干网的电信和网通为了在对方区域进行数据竞争，都将设法大建接入网，让消费者在固话和数据上能从两家运营商中做出选择，达到培育电信运营商的竞争力、打破垄断之目的。而佐谷个人认为，重复建设未必见得全部都是坏事，只要有利于竞争并且投资的钱不是来源于政府，政府就不必为重复建设去责怪企业，而是让市场去决定企业的决策正误。
　　AT&T旗下的有线电视网络公司TCI网络主管麦丽分析道，当年经营市话的贝尔电话被美国司法部从AT&T里一分为七，试图进入数据业务的AT&T因被几个小贝尔长期勒索高价网际接算费用，盈利率一直不高，在后来小贝尔由七合四后，AT&T在网际接算费用上过高的问题仍没有解决。直到1998年6月，AT&T痛下决心，收购了美国第二大有线电视网络TCI，让AT&T历经两年时间终于成为全国数据业老大。而四个小贝尔在AT&T拥有接入网后，立刻下调了网际接入费用，为其它运营商发展提供了空隙。原中国电信拥有固定电话用户总数达到1.6亿户，拆分后南方电信用户量约为1亿户，北方电信用户量约为6千万户，广电用户入网已突破了9000万户。就是说经拆分后的国内电信业，电信、网通、广电实力比较接近，如果再给广电一张电信牌照，培育电信、网通、广电三足鼎立局面，麦丽认为，此举将可解决国内三网分离状况，但前提是广电必须台网分离，并由一个部门对广电和电信的网络进行统一管理。
　　中国电信拆分与中国通信行业重组的初衷就是要打破垄断，促进竞争，加速中国电信运营业的市场化。对于重组方案，人们问得最多的也是，重组后的中国通信行业是否已经打破了垄断？新组建的运营商是不是会成为新的垄断企业？然而，电信行业确实与其他行业不同，高质量的电信服务必须基于完整的网络建设和稳定的网络运行，因而电信公司要尽可能的做大，才能实现规划的科学合理，互联互通的方便运行，维护运营费用的降低。电信运营不可能由很小的企业独立运作，而小企业也没有电信运营能力。20年来，虽然存在着中国电信的垄断，但是这种垄断又在一定程度上适合了电信运营企业自然垄断的特点，所以中国电信业的主要问题是服务质量问题和价格问题。
　　
　　专家观点
　　国家体改办经济体制研究所副研究员史炜：我开始也是不同意拆分的。但此次传出的拆分方案我认为有可取之处，很多人对这个方案不满意，但大家站的角度不同。目前在改革当中存在3个不对称的因素：第一是电信企业运营的市场化进程和企业内部管理的市场化水平的不对称；第二是市场化的发展和市场的监管不对称；第三是集团总公司和各分公司管理的不对称。只有将拆分、重组和市场化配套的改革同时进行，这样的拆分才能取得事半功倍的效果。
　　信息产业部邮电研究院研究员杨培方：电信业的拆分重组是一件非常复杂的工程，美国、日本等很多国家都曾经努力寻求电信问题的解决之道，但是至今并没有出现一个理想的最佳解决方案。目前这个中国电信拆分重组方案也只能说是一个次佳的方案。目前由于还没有看到文件，因此还不能确定中国电信拆分重组方案的具体内容，但从理论上分析，这个拆分重组方案是兼顾一个到不同情况的中性方案，也就是说，方案给中国电信业带来的整体效益要优于不拆或者拆分得过细。根据电信业的一般经验，比较理想的局面是使电信寡头们既有竞争又有合作，因此政府可以给予他们全方位的经营执照，寡头在经营时各自发挥自己的优势，有意错位经营，在行业整体上突出专业化大公司的发展趋势，中国电信如果不拆分，很显然是无法建立这样的有效竞争机制的。
　　另一方面，以前曾经流行“几横几纵”的拆分方法，主张将电信拆成8大区，如此在业务和区域上过细的拆分容易导致互联互通上的巨大障碍，增加交易成本，而目前这个拆分计划很明显考虑到了这些因素，可以从一定程度上提高竞争的有效性。中国电信虽然拥有第一位的地面网络资源，但是从收入上已经明显弱于中国移动，规模上并没有突出优势，因此那种主张在入世之际维护一个电信寡头的想法并不可取，而且，对中国电信来说一个难得的机会就是拆分后将获准上市。我个人认为，目前对中国电信而言最主要的问题并不是如何拆分，而是拆分重组方案迟迟悬而不决造成的人心涣散，目前电信企业的决策、服务等诸多方面已经受到影响。因此有关部门应该及早决定拆还是不拆，以及怎样拆。拆分最好的时机就是越快越好。
　　北京航空航天大学教授韩德强：这是一个令人失望的方案。中国电信南北拆分以后，南北在各自的领域继续垄断，交叉进入成本太高。形成的局面是在中国一南一北有两家庞大的固网运营商，在铁通还很弱小的时候，这两个巨头之间不会相互竞争，而是相互勾结。现在传出的方案既无竞争理念，又无民主化管制的理念，它只可能是不同电信产业利益集团斗争和妥协的结果。从历史经验来看，产业结构没有什么长久的，没有必要为这一次的重组而伤心。重组后电信运营商被整合、被收购的可能性增大。总之，这是一个对产业、消费者、职工都不负责任的方案。
　　北京邮电大学信息产业政策与发展研究所所长阚凯力：这一方案有百害而无一利，因为它不但不解决任何问题，而且行将葬送我国近年来电信体制改革的许多重大成果，甚至威胁到整个电信业的基本正常运行，将给中国电信业造成重大损失。目前我国电信业的最大问题是需要建立公平有效的竞争机制，而其核心在于中国电信利用市话大搞垄断延伸。市话的天然垄断性在全世界目前都无法打破，就像自来水一样。但它又是所有电信业务的基础，无论是长途、移动、IP、寻呼还是互联网等电信业务都必须经过它。因此，国外都把市话归入公用事业，严格限制它的经营范围，禁止垄断的延伸，正如不能允许自来水公司卖洗衣粉—样，但目前中国电信就在这样做。据介绍，市场上联通、铁通的IP电话之所以不如中国电信的好打，原因就在于他们的IP线路与市话的接口被中国电信把持。再如，有些地方的市话公司办起了寻呼业务，一年只收20元。诸如此类经营的垄断延伸，岂有公平可言？但是，目前这种方案对垄断延伸不但完全没有任何限制，反而使南北电信在继续拥有垄断市话的同时把经营范围扩大到了移动。
　　另一方面，全国性电信业务的分散经营，是中国电信难以持续发展的症结所在。为什么外地买的IP卡在北京不好用？为什么800免费长途电话推广不力？原因就在于这些业务并不是全国统一经营，各地各自为政，利益纷争，相互掣肘，哪还提得上效率与效益？但是，目前这个方案不但没有把全国性业务集中起来，反而把它正式分为南北两块，使我国的全国性电信业务更难进行。对于目前电信拆分方案产生的后果，首先，中国联通与中国移动将立即成为这一方案的牺牲品。因为仍然垄断着所有地面线路的中国电信一旦获得了移动牌照，上述二者在租用地面电路上受制于竞争对手的情况下，如何维持自己的运行？其次，网通将因与北方电信合并而成为新的垄断者，作为体制改革产物的网通实际上也就被消灭了。此外，对于不到3万人的联通来说，合并拥有6万余人的铁通，并真正消化这个“大包袱”也并非易事。
　　第三，一南一北的强行分割，立即增加了许多电信业务的结算环节（尤其是跨南北的长途业务），使目前正常运行的全国性业务都将遇到障碍。
　　中国社科院研究员张昕竹：横拆不如竖拆，竖拆不如不拆，这是我的基本观点。如果是现在的横拆方案，也可以，但要有相应的配套政策。如果是为了促进竞争的话，通过这样的重组是否能达到目的，这值得推敲。无论是横拆还是竖拆，如果只为促进下游业务竞争的话，意义不大，比如像长话、数据这样的下游业务，长话随着技术的发展已经有多种竞争的方式和手段，不拆分竞争也已经形成。拆分以后，相互之间交叉准入的政策就要跟上，否则还是诸侯割据的局面。拆分方案表面上形成了几个实力大致均等的运营商，实际上，因为不平等拥有网络资源，还是不公平竞争，根本办法是解决互联互通，如果互联互通做好了，即使是小运营商也能得到发展，这里关键的问题是加强监管。中国电信业的发展应该是放开准入和加强监管配套。
　　
　　促进发展
　　目前国内执行电信管理职责的有两个部门，一个是管理7大运营商和专用网的信息产业部，一个是管理广电网络的广电总局。而其实在专用网管理上，信息产业部能涉足的地方并不多，像电通由电力总公司管理，教育网由教育部管理，科技网由中科院管理。没有一个统一高效的电信管理部门客观上阻碍了国内电信业的发展。为了在入世之前推动整合国内电信资源和推进电信改革，国务院于2001年9月初成立了国家信息化领导6人小组。信息产业部有关人员透露，该领导小组规格之高为多年来罕见，表明了中央整顿国内电信业的决心。据中科院院士侯自强透露，在国内电信业重组完成后，国务院会将信息产业部和广电总局合到一个常设机构管理，而现在的信息化领导小组办公室就是未来电信管理机构的影子。由6人小组操刀，争而未决半年之久的中国电信拆分终于有了结果，但由于这次国务院办公会议没有涉及拆分细节，文件正式出台还要再等待一段时间。有关专家认为，正式文件里应对中国电信和网通的骨干网处理、网通与北方电信的具体重组办法等有详细说明。而至于4大电信新寡头将以何种面目出现、广电网络命运如何以及打破垄断与培育国际竞争力之间的关系将如何处理等，许多事情还需耐心等待。
　　事实上，无论如何进行重组、拆分，短时间内其对市场竞争格局的影响都不会太大，南方的中国电信要和北方的中国网通真正展开短兵相接的竞争，还需要两大电信企业完成内部整合。而由于本地网的问题，双方进入对方的领地还有一定的难度。当前的通信市场中，增长最快、市场潜力最大的是移动通信，今后市场发展的重点也会是移动通信，这就是联通同样拥有固定电话牌照，但却很少把精力放在固定电话上的原因。
　　以前，因为中国电信占据了骨干网，实力强大，为了保护新兴的中国移动和联通，中国电信一直没有拿到移动牌照，无法进入这一市场，只能用小灵通进行抗争，但终究名不正言不顺，难成气候。此次重组，由于新电信和新网通都不再是巨无霸公司，这两大公司得到移动牌照就顺理成章了。一旦中国电信和中国网通拿到移动牌照，进入移动通信领域，每一地的移动通信市场将至少存在3个以上的运营商，竞争激烈的程度也会大大超过以往。中国移动、中国联通的竞争压力大大增加。现在移动通信的定价还是过高，在市场竞争加剧的情况下，这个价格能否守住已是很大的问题，也许消费者从电信重组中首先得到的实惠，不是来自固话业务，而是来自移动通信。
　　新电信和新网通都没有2G移动通信网，如果拿到移动牌照，进入移动通信领域，很可能不会再建设2G网，而是会直接采用3G技术，建设3G网络，这样会大大加快中国3G的发展。另一方面，如果没有重组和其他运营商的进入，中国移动和中国联通完全可能依靠现有的GSM网继续获得较高利润，对于发展3G的要求不会太强烈。新电信和新网通的加入很可能会利用3G和中国移动、中国联通竞争，中国移动和中国联通也只能发展3G抗衡。因此，此次重组可能是中国3G发展的一个契机。
　　中国通信行业重组后的几个运营商很可能同时获得经营全部电信业务的许可。新拿到移动牌照的运营商将大力建设和发展2.5代或3代移动通信业务，在购买通信设备时，设备日趋先进、成熟的国内厂商的份额将比以前有所增加，对民族通信设备业的发展有利；新的移动通信业务的加入，使运营商的业务多元化发展加快，核心竞争力增强，运营商可以更好地应对WTO的局面；全部电信业务许可的获得将会降低运营商的运营成本，最终会使消费者收益，加快我国信息化建设的步伐。

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