[新“冰山上的来客”] 新冰山上的来客小品
时间：2020-07-09 07:20:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
出于种种目的，近年来外国人来华非法测绘事件逐渐增多；而国内一些单位同外国人合资、合作，未经批准从事测绘活动的情况屡禁不止，这些非法测绘行为，无疑给国家安全带来了极大的隐患。
解密还是保密?成为中国国家测绘主管部门哈姆雷特式的选择。2009年2月18日，国家测绘局、总参测绘局和国家保密局在海南联合召开测绘成果保密工作研讨会，探讨测绘成果保密管理和科学定密的有关问题。
“国之神器，不可予人”
长期以来，测绘一直被世界各国政府视为“国之神器”，因此“不可予人”。
一个国家的高精度地理空间信息数据如果被输入敌国制导武器系统中，就会对该国安全构成严重威胁；假使关键设施或目标的地理坐标泄露，也就意味着该国的国防与经济命脉难逃打击。因此，各国关键设施的坐标、地形、地貌、地质、海洋等地理空间信息的精确数据都属于国家机密，都制定有严格的管理规定，无不严加保守。
有些人误以为现在卫星功能强大，所拍之处的影像数据清晰度很高，没必要保密；但实际上，卫星照片并不能提供被拍物体的属性，必须与相关测量相联系才有价值。因此实地测量就变得非常关键和重要。权威资料表明，攻击我驻南联盟使馆的B-2轰炸机，就是以美国国家地理情报局提供的电子地图作为轰炸导航定位数据的。该局(当时称美国国家图像测绘局)每年几十亿美元的预算中，约有24％的资金用于采购商业机构出版发行的图像和地图产品。
所以，无论出于什么目的，外国人非法测绘行为都是被绝对禁止的。世界各国都制定有严格的管理规定，目的在于维护国家安全。
军事专家戴旭在接受本刊记者采访时说，地理测绘信息不仅对导弹、飞机有用，对陆军、特工、特种部队也有用。地理信息涵盖巨细，大到一个国家版图，小到某城区有几个街道。街道有几个楼房，楼房有几个窗户，都包含在内。“为什么美国导弹这么精确?1999年打我们大使馆，它能从一个窗户进去，前提是地理测绘信息搞得很清楚。所以，人们只看到精确打击威力特别大，可没有想到是地理测绘信息起到的关键作用。”
身份各异的情报搜集者
但是，他国地理信息情报不能靠本国军人去采集，于是有些国家就鼓励本国百姓以合法的身份如游客去别国搜集。
戴旭指出，美国国家情报系统就是以商业化运作的方式，把采集他国地理信息的任务分解到本国赴外旅行的普通百姓身上――你拍回来我看，别管有用没用，尽量给我拍。我不给你特别指定拍摄内容，如果具体指定了反而有间谍嫌疑，我可以告诉你去北京或上海，到地方把楼房街道拍回来，拍、测过的内容(图像)卖给我。这些信息进入军用地图系统，成为美国构建全球战略需要的“数字地球”的重要内容。
古往今来，各国利用平民或以平民身份从事情报活动，已是公开的秘密。1931年7、8月，日本陆军参谋部大尉中村震太郎等四人化装成中国村民潜入中国大兴安岭地区进行军事地志调查被抓；1941年日本偷袭珍珠港之前，派到珍珠港的间谍超过200人，他们以平民身份作掩护，从各方面搜集天气、水文、地形和基地、飞机、舰艇部署，日本驻檀香山总领事馆就是其间谍活动的大本营。
20世纪60年代冷战期间，美国想侦察苏联导弹发射基地隐蔽在哪里。当时还没有U-2高空侦察机，也没有可以对整个苏联领土实行分区监视的间谍卫星。而法国是唯一与东方国家通航的西方国家。因此，美国要求法国利用客机每天多次飞越苏联国土的机会实施侦察。一次，客机“偏航”后，驾驶员(秘密特工)用便携式摄像机把地面状况拍得清清楚楚，然后把摄像机藏在飞行座椅下面。客机被迫降后，克格勃人员仔细搜查了飞机，但却没有查看飞行座椅，最后因查无实据而放行客机。此后，法国客机制造了种种理由偏航，总共在苏联领空秘密拍摄了上百次。结果5个完全新式的导弹基地都被辨认出来。
1964年10月16日，中国在西北地区成功爆炸了第一颗原子弹，美国及刚与中国发生边界冲突的印度，开始想方设法搜集核尘样本，以便进一步了解中国的战略细节。但在当时卫星技术还极端落后的情况下，美国根本不可能从高空侦察到中国的核试验场地罗布泊，美国和印度计划在喜马拉雅山山麓安放一个核动力感应器，来长期记录中国核试验和导弹发射数据。最后，他们收买了当时最著名的、曾攻克过珠穆朗玛峰的印度登山运动员辛格・科利，把一个仪器放置在珠峰山脉，截得一次试射数据。
近几年，台湾军情局派遣到福建的特务曾在大陆空军机场附近承包农民土地种植甘蔗，然后在甘蔗林里架设仪器，侦测我新式战机起降、飞行训练等。
新“冰山上的来客”
今天，新疆这片美丽富饶、广袤而神奇的土地，又频频出现无数动机各异的神秘访客。
新疆维吾尔自治区测绘局党组书记刘戈青告诉记者，新疆已经屡屡发现涉外非法测绘事件。“有日本、美国的，早些时候还有德国的，最近有英国的。大多以旅游、探险或科学考察、合作研究等等名义擅自进行地理信息的采集。”
2008年9月～10月，根据群众举报，新疆阿克苏地区测绘局会同有关部门查获三名英国公民在阿克苏地区柯坪、乌什、温宿、阿瓦提、阿克苏五县(市)实施非法测绘活动。
英国公民携带GPS、罗盘、笔记本电脑、锤子、照相机、摄像机、资料和记录本等，事先在笔记本电脑中的Google earth软件影像上选定具体位置，再用手持GPS进行定位。他们每天大约去2处地方，徒步走到山里1～2小时左右，回来时带些矿石，然后在矿石上做些标记。从提取手持GPS接收机数据分析显示，非法采集了大量地理信息数据，并对阿克苏和喀什两地区交界处进行了坐标数据采集，主要是对重要地物点(包括阿克苏机场、市、县、乡)进行了地理名称标记，并发现部分标记点注有矿物的说明文字，但大部分的非地名点标记在冲沟、峡谷等地形特征处，也有个别点位在山脉深处。该数据对探矿或地形地貌特征分析具有一定的使用价值。
英国公民在阿克苏地区活动，违反了《中华人民共和国测绘法》第七条规定和中华人民共和国国土资源部第38号令《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》第六条第三款规定，属于非法开展一次性测绘活动。
依据《中华人民共和国测绘法》第五十一条之规定，阿克苏地区测绘局对从事非法测绘活动的英国公民做出了责令其停止违法测绘行为、没收携带的测绘工具(手持GPS接收机2台、笔记本电脑1台)和测绘成果数据(内存的测绘数据)、分别处以一万元人民币罚款的决定。
刘戈青认为，目前被发现的涉外测绘违法案件只是冰山一角。“可能新疆发现多一些，内地很多地方没有发现而已。各个地方监管不一样，新疆各部门监管工作做得比 较好，所以发现得多一些。”刘戈青透露，他们最早于2004年发现德国人在新疆进行非法测绘，大量数据记载于一个本子上，经过专家分析，涉及到我国的一些重要工程，敏感区域如军事管理区等。2005年、2006年，发现几个日本人非法测绘，后来接着发现三四批日本人进行非法测绘。
2007年3月，新疆、上海、江西、贵州等地测绘管理部门查处了多起涉外测绘违法案件，此后，在江苏、福建、宁夏、吉林也发生了涉外测绘违法案件。据重庆市测绘局长向本刊记者透露，重庆也曾查获外国人非法测绘。
国家测绘局行业管理司执法监督处处长杨忆兰告诉记者，实际上，近年涉外非法测绘案件频发，是因为国家测绘、安全、公安、武警系统以及边防部队等等有关部门加强了监管力度，使更多没有察觉的涉外非法测绘浮出水面。
国家测绘局行业管理司法规处处长宫银勇举例说，1988年日本“万里长城学术实地调查队”，在未经批准的情况下，连续多年对长城进行徒步考察活动，1999年国家测绘局获悉后马上“严肃查处”。据悉，该队共来华8次，测量人员达70人次，中方接待与协作单位是中国长城学会，参加人数大约与日方相等。
但是，记者调查发现，涉外非法测绘行为即使被查获，一般也就是没收测绘工具和测绘成果，处以10万元以下罚款而已。
对此，杨忆兰有些无奈地表示： “如果说处罚力度不够我们也没有办法，因为只能在行政法规授权范围内处理。”
遗留问题致使监管不能到位
涉外非法测绘为什么疏于防范、屡禁不绝?
中国测绘科学研究院名誉院长刘先林参与了《测绘法》的起草。据他介绍，1996年《测绘法》出台，背景是因为过去测绘工作地位比较低，测绘经费不能进入国家财政计划，测绘监管也不能完全到位，所以试图通过立法来解决这些问题。刘先林的说法，似乎诠释了我们对涉外非法测绘长期疏于防范的深层次根源。而实际上，测绘工作不受重视的状况，至今也没有完全彻底解决。
2009年1月13日，国家测绘局局长徐德明在“全国测绘局长会议”上披露：“现在还有一部分省级测绘管理机构是事业编制，不符合《测绘法》和依法行政的要求；市级测绘管理机构虽已经基本落实，但很多地方职能、人员和工作经费并没有真正到位；县级测绘管理机构还有相当一部分没有得到落实。测绘行政管理体制的现状与测绘统一监管的繁重任务还不相适应。”
为什么在卫星技术已经非常先进的今天，外国人还要来华进行非法测绘?摄影测量与遥感学家、中国工程院院士刘先林解释说：“在地面拍摄图像叫拍摄侧面纹理，侧面纹理资料无法通过卫星获得，只有通过实地拍摄才能获得。”
刘先林透露，那些国外来的非法测绘者，有些是别人提供了带GPS功能的高级摄像器材(图像、照片能记录显示拍摄地坐标)，最后拍摄的影像资料归器材提供者，摄像机之类就自己留下。“实际上我们的地面资料他都有，只不过需要地面各点来验证精度够不够。”
不过，刘先林表示，非法测绘问题不仅包括外国人，也涉及国内方面。由于地理信息资料(线画图、普通地图、影像地图、三维图)按规定不能公开，而今天社会高度信息化，不仅政府的各行各业如规划、国土、水利、铁路、公路、公安、卫生等等部门以及老百姓出游导航定位都需要这些资料；连美国对这些数据都颇有兴趣，他们曾经直接找国家测绘局索要，但被拒绝。因此，地球空间信息行业有很大发展前――图像资料的采集、制作成系统、推广应用，有几十亿上百亿的产值并能创造大量就业机会。但过去在资料保密与解密方面存在分歧。所以，测绘行业的国家保密规定限制了产业发展，大家什么都做不了，中科院、各部委意见很大，社会上普遍意见也不小，认为测绘成果应该社会共享。因此，目前大家正在探讨既不妨碍保密又不影响发展经济的做法，打算把军版与民版分开，对图像图片加密。以前是平移旋转后提供给外国人，现在的办法是采用复杂的数学模型做进一步的保密处理，这样既不影响民间使用，也不会泄密，据说这种处理技术让使用者无法通过反解码来恢复原状。
不过，当记者对此表示质疑时，刘先林也直言不讳：但也不一定，如果对方技术超过你，说不定也能恢复原状。
专家坦承法律法规滞后
绝大多数违法者为什么能够逃避我国刑事法律制裁?
记者调查发现，无论是《测绘法》、还是《测绘成果管理条例》以及国土资源部《外国组织或个人来华测绘管理暂行办法》，包括各省市自治区各自出台的配套法规《实施测绘法办法》，对外国人非法测绘行为的处罚方式只有以下几种：1 没收测绘工具，2 没收测绘成果，3 罚款，4 限期离境(由公安机关决定)。
至于刑事处罚， 《中华人民共和国刑法》并未规定外国人非法测绘行为属于犯罪。如果非法测绘的外国人违反了《中华人民共和国国家安全法》、 《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国军事设施保护法》以及《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》有关规定，触犯了我国《刑法》的，也必须有确凿证据才能给予刑事处罚。否则，我国公安、安全机关也只能把他们递解出境。如此一来，混迹其中刺探我国情报的专业间谍往往可能因为查无实据而逃之夭夭。
有鉴于此，记者认为我国现行法律法规对打击涉外非法测绘存在缺陷。对此，国家测绘局政策法规司法规处处长宫银勇坦率承认。作为参与2002年《测绘法》修订的业内专家，宫银勇说，按当时的经济水平，对涉外非法测绘者， “处以10万罚款也不少”。不过，2002年以前外国人来华测绘大多数是与中方单位合作进行，但多数都没有申报审批。现在，随着科技的发展，外国人带着高精度GPS接收机，往往抛开中方独自进行非法测绘。
几十年致力于摄影测量与航测仪器(遥感)研究的刘先林告诉记者，测绘工具已经实现小型化，GPS小型机种类繁多，目前测绘精度10米左右的GPS机，才火柴盒那么大，测绘精度1米以下的，才半块砖头那么大，而且在国内到处都能够买到。个人测绘时使用手持GPS机，就可以和太空的四五颗卫星“交流”，通过测绘者所在点与几颗卫星的距离测出坐标。因此，现在涉外非法测绘的隐蔽性更强，发现难度更大。宫银勇也表示原定的最高罚款数额，起不到威慑作用了。因此，“适当增加一些罚款额度也是可以的。”
据宫银勇透露，目前全国人大正在对所有的法律法规进行清理，而《测绘法》的修订建议已经申报给全国人大，但需要修改的法律法规很多，《测绘法》修订建议能否排进全国人大立法(修订)计划，“不是我们的良好意愿可以决定的”。
“群防群治”的设想受到普遍赞同
针对涉外非法测绘 带来的我国地理信息泄露与对国家安全的危害，戴旭认为首先要从增强国民安全意识开始，才能防患于未然。“既然对方搜集和侦查信息情报搞全民行为，我们也要搞全民防御，实行群防群治。”
戴旭认为国家立法部门对于外国人非法测绘的认识要上升到危害国家安全的高度，出台相应的法规条例，“把它限制住，绝不允许任何国家对中国进行这方面的活动，不仅授权国安，还应该赋予公安、武警、测绘系统，以及国防动员与民间武装组织执行法规的责任。”
“历史上的重大战争，都不是突然爆发的，都是有铺垫的。凡是敌对国家甚至非敌对国家，都尽量掌握对方信息、情报。”戴旭感叹说，“我们在这方面的意识太差，尤其是改革开放几十年来，眼光都在经济上，其他都忽略了。”
戴旭并非在危言耸听。1998年，一个日本人以考古名义“考察”长城，经有关部门允许，并在一位中国官员陪同下，历时数月沿长城“游览”。每到一高点或关键之处，他都以考古需要的名义，非法测绘长城及其附近的地形地貌和经纬度，而那位陪同的官员对他的非法举动不但不予以制止或干涉，还傻乎乎地站在一旁观看。后来，这个特务学者在日文杂志《测量》上发表文章，用充满讽刺的口气写道： “中国人配合得真好!”
“这种情况在过去绝不会发生。”戴旭说， “可现在一些外资企业，竟然建在敏感设施旁边。”他认为对涉外测绘违法案件可以按照“危害国家安全罪”处罚，绝不要轻易递解出境，要么判罪，要么重处高额罚金，让国外情报组织为此付出高昂代价。
宫银勇也赞成重处涉外非法测绘者(罚款与刑罚)，但他认为这涉及很多问题，他说对《测绘法》的修订，作为主要部门他们可以“推动一下”，但对于行政法规的修订，难度则更大，他们只能“提出建议”。《刑法》对危害国家安全有专门法条规定，但能否单列一条“非法测绘或非法获取地理信息情报”罪，需要测绘部门、立法部门、安全部门、军方等一起来研究。“随着国家进一步对外开发，测绘技术的不断发展，卫星遥感技术不断进步，所有的违法测绘行为怎么监管?《测绘法》与《刑法》怎么衔接?可以说是一个新的课题。”宫银勇说。
不过，著名刑法学家、北大教授何秉松不赞成对涉外非法测绘者一律处以刑罚，持这一观点的也包括国家测绘局执法监督处一位具有法学教育背景的官员。他们都似乎认为不能“滥施”刑律，但对于怎么遏制涉外测绘现象，尤其是有效维护国家安全却似乎研究与思考不多。
戴旭建议罚金可以用在提高执法系统积极性方面，把罚金的一部分奖励给民间举报者。抓住一个涉外非法测绘者罚款百万元或更多，大多数的罚款用在安全、公安、武警、测绘、边防等部门打击涉外非法测绘专项工作上，其余奖给举报群众20万――“维护国家安全虽是公民义务，但他可以尽也可以不尽，如果与市场化结合，则可以通过经济手段形成保卫国家安全的全民防范机制。这样，处罚重了外国人不敢来，来了也跑不掉，因为到处都是监视的眼睛，运用这种方法，就可以解决外国人非法测绘问题。”
记者就涉外测绘违法案件征询国家安全系统一位资深官员意见时，该官员对戴旭 “群防群治”的设想非常赞成。同时，该官员还透露，国家安全机关已经查处了一些不法分子，只是没有公开而已。记者采访中接触到的测绘系统诸多官员、法学家、院士以及其他方面人士，对“群防群治”的设想均表示赞同。
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