历史视野中的西方教育哲学_历史视野中的政府组织

　　摘要：人类社会的不同历史阶段有着迥异的社会治理结构，进而决定了其政府组织也带有明.显的时代特征。农业社会的政府组织是权力主导型的，工业社会的政府组织则是规则主导型的，今天，伴随后工业社会转型大幕的拉开，信任主导型组织必将成为政府组织的典型形态。
　　关键词：政府组织；权力主导型组织；规则主导型组织；信任主导型组织
　　中图分类号：C936　文献标识码：A　文章编号：1000－2731(2011)05－0117－07
　　在社会治理领域，国家的诞生标志着政府的出场，也将政府的组织问题突显出来。能否将自己有效地组织起来，直接决定着政府是否有能力承担复杂而又艰巨的社会治理任务。这一问题的解决绝非权力执掌者们一厢情愿的事情，相反，即使是他们对此也常常表现得一筹莫展。历史上，时有帝王发出“恨不生于寻常百姓家”的感慨，现实中，工业社会的政治家们喋喋不休的抱怨，都很好地说明了这一点。从根本上看，政府如何组织最终取决于它所处的历史阶段。人类社会的不同历史阶段有着迥异的社会治理结构，进而决定了其政府组织也带有明显的时代特征。因此，伴随社会发展同时展开的是一幅政府组织演进的画卷，在农业社会，政府组织是权力主导型的，到了工业社会则是规则主导型组织，今天，伴随人类后工业社会转型大幕的拉开，信任主导型组织必将成为政府组织的典型形态。
　　一、权力主导型组织
　　农业社会的政府组织是权力主导型组织，是在氏族社会解体，社会日益分化，社会矛盾和冲突不断加剧中与国家相伴随产生的。社会的日益分化最终形成了等级化的社会结构，社会成员总体上被分成统治者和被统治者两大对立集团，国家和政府作为统治集团的代言人履行社会治理职能，从而构造出专制统治的社会治理结构。等级分化和利益冲突决定了农业社会的政府不仅无法从根本上消除业已存在的社会矛盾，反而时常会因为自己的恣意妄为激发被统治者的反抗，只有不断强化专制统治，才能维持社会稳定和秩序。
　　农业社会的治理结构突出了权力的地位和作用，使其成为最炙手可热的资源，进而引发无休止的争夺，极大地加剧了统治的难度、风险及不确定性。农业社会的统治者不仅要密切关注社会低层，随时准备镇压来自那里的反抗，还须处处提防统治集团内部对其权力的觊觎。他们一方面竭力宣扬“君权神授”和道德教化来证明和维护自身权力的合法性，另一方面，则必须在政府组织的构建上煞费苦心，以保证对权力的独占，维护权力的有效运行，并在此基础上使之不断扩张。否则，稍有不慎，就会落得沦为阶下囚，甚至是身首异处的下场。
　　对此，王亚南先生指出，在政府组建及政务推行的过程中，统治者们必须考虑“第一，该如何使一般臣民，对专制君主乃至其他揽权人物，养成敬畏自卑的心习；对于其言行，无论合理与否，都心悦诚服。第二，该如何使各方面各部门的官僚势力，都在对专制君主向心的重点上彼此保持一定的平衡。……第三，该如何使全体人民，能‘安分守己’，‘听天由命’的接受官僚统治；并如何使人民中之优异或豪强分子，有机会有志望参加那种统治。这些问题被苦心孤诣的考虑着、揣摩着，权谋术数的玩弄，就成为专制君主及其大臣们统治上的日常课题了。”在此基础上，“官吏权责的划分，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果”。
　　对于农业社会的政府组织，诺内特(P.Nonet)和塞尔茨尼克(P.Selznick)有着更为全面的总结，认为它具有以下几个方面的特征：目的单一性，混淆了私人利益和公共责任；缺乏系统规则；在决策方面则表现出特别的、顺从于个人统治的恣意和下属的无控制行为；同时，具有不稳定的、非专业的特征……。以今天的眼光看，这无疑是一幅十分混乱的图景，但是在农业社会的特定历史背景下，尤其是站在权力主导的角度就很好理解了。造成上述乱象的原因并非农业社会的统治者们对组织的构建和运行漠不关心，恰恰相反，它始终都是其关注的重点。这一点从农业社会的政府组织结构、具体职位甚至是名称的频繁变更中就可见一斑。只不过，他们的关注是以维护权力垄断和有效运行为出发点的。组织的目的在于应对不确定性，对于农业社会的统治者而言，最大的不确定性就是对其权力的威胁，于是，维护权力垄断和有效运行成了根本目的，只要它能够得到满足，即便出现混乱也是可以容忍的，在某种意义上甚至可以这样说，这些混乱的出现恰恰是为维护权力垄断不可避免的副产品。
　　众所周知，农业社会是一个“家天下”社会，家不仅在日常生活中占据十分重要的地位，发挥着基础性的组织作用，而且在政府组织的构建中也扮演着关键的角色。农业社会的政府就是以特定家族为核心构建起来的政权体系，家族的首领独揽政府的最高权力，在家是家族主子或家长，在国则是皇帝或国王，成为特定领土范围内拥有绝对统治权的主宰。正是在此意义上，韦伯(Max Weber)明确指出，在传统的农业社会中“最最重要的是统治的父权家长制结构。”
　　之所以如此，则是由于在应对不确定性方面，尤其是在满足统治者维护权力垄断和有效运行的要求方面，基于天然血缘关系的家具有其他群体无可比拟的优势，能够保证权力从本质上讲“不是建立在为客观的、非个人的‘目的’的服务责任和服从抽象的准则的基础之上，而是恰恰相反，建立在严格个人的孝敬关系基础之上。它的萌芽存在于家族共同体之内家族主子的权威之中。”因此，当面对艰巨的治理任务，需要动员更多社会资源时，为了避免权力分散带来的风险，也竭力将其纳入家族统治的框架中，实施家长制管理。这正是农业社会宗法制度和血缘关系兴盛的根本原因所在。但是，政府和家毕竟是两种不同性质的事物，分属不同的领域，有着相异的运行规则和内在要求，当两者搅在一起的时候，出现混乱也就在所难免了。
　　中国有句俗话叫做“肥水不流外人田”，意指利益的独占性和排他性。正是基于这样的理解，以及现实统治中存在的巨大压力，在漫长的农业社会中，家一般都能较好地承担起维护权力垄断和有效运行的任务，从而在很大程度上遮蔽了农业社会的政府组织权力主导的本质。但是，“纸里终究包不住火”，一旦两者之间发生根本性的冲突，威胁到权力执掌者的地位时，总是表现为权力对于家所特有的伦理关系和情感的无情践踏。这已经被古今中外历史上无数次兄弟相争、手足相残的例子所证明。这说明，家实质上只是维护专制统治的工具，为了维护权力垄断，组织成员间关系早已被畸形化，即使是家族血缘关系也被扭曲，其中，只有权力执掌者是主子，其余人等都是他的奴仆，他会依据他们的忠心来决定其在组织中的位置、拥有的权力，甚至是命运，从而使得畸形组织关系不断强化。
　　“奴化”组织成员成为权力执掌者维护权力垄断的工具，也为其带来了隐患。无数事实表明，权力的垄断只会加剧权力的争夺，两者之间呈现出明显的正相关关系。这是因为，就其本性而言，人从不甘 心被“奴役”，随时准备改变自己的命运。在仆人的眼中，主子的生活总是令人向往的。权力所带来的荣耀与尊贵时刻吸引着他们的目光，引发诸多的欲望和强烈的冲动。他们渴望成为主子，并不惜为此铤而走险。因此，虽然农业社会的统治者在政府组织的构建上不遗余力，却从来不曾使自己真正从权力争斗的漩涡中解脱出来，反而时常受到宫廷内乱、外戚篡权等权力争夺的困扰。
　　农业社会也产生了人类早期的“文官治理”和“官僚制组织”，但即使是它们，也完全被笼罩在权力的阴影下。从发生学的意义上说，它们是统治者为了维护权力垄断和有效运行作出的选择；从其发展过程看，两者的真正成熟是进入到工业化社会以后的事情。在专制统治的治理结构中，一个独立的政府组织无疑是对统治者权力的挑战，是与其维护权力的初衷相背的，因此，它只能以附庸的角色发挥作用。正如韦伯指出的那样，尽管在古代的一些国家和地区(如古代中国)已经建立了较为发达和成熟的政府组织形式，对王权和统治者本人的效忠却仍是这一时代政府的典型特征，“拥有固定权限的持久的行政机关在形形色色的政治机构里，例如在古代东方地区的政治机构里，在日耳曼和蒙古的政府帝国里，以及在很多封建国家的机构里，都不是规则，而是例外。那里的统治者正是通过个人的亲信、食客或宫廷臣仆，来完成最重要的措施，根据具体情况赋予他们以暂时的而且没有固定界线的委托和权限。”
　　综上所述，尽管农业社会的历史十分漫长，其中有着无数的朝代更迭，政府组织的具体形式和结构各有不同，后人对它们的称谓也不尽一致，但从本质上看，大都可以归为权力主导型组织。农业社会等级化和专制统治的社会结构，以及发展缓慢、复杂性程度较低的社会状况，是其能够长期存在的根本原因，它也的确在一定程度上起到了稳定社会秩序、维持社会运转的作用。但它毕竟是农业社会的产物，随着人类社会的不断发展，尤其是近代以来人类社会工业化进程的开启，退出历史舞台也就成为必然。
　　二、规则主导型组织
　　取代权力主导型组织登上历史舞台的是规则主导型组织，是在人类工业化转型不断加快的进程中构建起来的。受市场经济进一步发展的推动，以及文艺复兴和启蒙运动思想的影响，近代以来开始工业化转型的人类社会，在各个方面都表现出与传统农业社会的明显差异，其中，尤以社会治理领域中民主运动和理性主义的兴起最为引人注目。前者确立了工业社会管理型的社会治理结构，后者则为其提供了方法论基础。
　　民主运动推进了主权在民思想的普及，并使其作为一项基本政治制度确立下来。由于民主本身的局限性，在具体的社会治理过程中，则是以间接民主的方式，由政府代表民众履行社会治理职能。因此，尽管工业社会仍然保留了国家与社会、政府与市场二元分立的社会总体结构，但其根本性质却已发生了转变，即从统治型治理转变为管理型治理，政府角色也从过去的统治者转变为管理者。
　　工业社会早期，“不干涉主义”盛行，政府角色被定位为“守夜人”，其职能、权力和规模都受到很大限制，故而组织构建问题并未引起人们的重视，由于传统文化和陈旧观念的影响，组织运行中带有较为浓重的传统色彩。随着工业化进程的不断加速，社会问题层出不穷，社会矛盾和冲突不断加剧，“不干涉主义”式微，政府角色从消极转为积极，政府职能不断扩张，规模日益膨胀，政府权力在社会生活中也发挥着愈来愈重要的作用，早期政府组织中普遍存在的任人唯亲、裙带关系的弊端随之显现出来，公共利益以及政府公共权力主体的威信和形象因此受到极大损害。在此背景下，迫切需要打造一种能够与代议制民主相匹配的治理工具，以保证政府职能履行的高效、精确、稳定和有序。这一要求与理性主义的主张不谋而合，从而为其提供了一展身手的舞台。
　　理性主义的本质在于倡导在社会生活中用理性引导一切，尤其是“试图用立法理性消除矛盾和忧虑，精心地规划清晰的外部环境，不给优柔寡断、反复无常和矛盾心理留下任何空间，并且在希望与能力之间求得协调。”就其在政府组织构建中的作用看，则是启动了组织的合理化进程，塑造出规则主导型组织。
　　以往，对于工业社会的政府组织，人们习惯于以官僚制组织或科层制组织来冠名，称谓代表了一种视角，前者强调专业人员的管理，后者注重的则是组织结构，但从总体上看，规则才是其中最为重要的因素，占据着主导地位。无论是强调专业人员管理还是组织内部结构的优化，都从属于规则主导的要求，并作为保证规则有效实施的条件起作用。在具体的运行过程中，组织中的一切包括权力都只有在符合规则的条件下才能正常地发挥功能。究其原因，就在于源于启蒙运动的理性主义思想深受牛顿的经典物理学影响，在认识论上强调化约主义和通则化，在具体管理中则注重非人格化机制和规则的控制。人们常常把工业社会的政府组织比作一架精密的机器，一种“无人管理”的组织，这也只有站在规则主导的角度才能理解。就连韦伯本人也认为相比于传统组织，这种日益合理化的组织“首先意味着解决事务……是根据可以预计的规则。”它之所以能够“成功地从解决职位上的事务中，排除爱、憎和一切纯粹个人的、从根据上说一切非理性的、不可预计的感觉因素”，在行政管理任务大量增长的背景下，体现出充分的“技术优势”，其根本就在于“实施统治的抽象的规则性”。在谈到其未来发展时，韦伯曾不无忧虑地称之为“铁笼”，如果说这一比喻成立的话，那么规则就是构成这一铁笼的一根根铁条。
　　对规则的推崇，较好地满足了工业社会“规则面前人人平等”的要求，其次，它不仅能使组织“有效地达到目的，而且还可以节省稀有和昂贵的决策时间和注意力。”再次，它的控制“对于扩张政治中心的影响特别有效，出于政治中心和边缘的单元都会被标准化(Bendix，1964／1968)。中央政治组织把其下各级官僚机构组织起来，通过它们努力实现整个社会的同一性，取代传统的活动”，从而使得规则主导型组织在一段时间内获得成功，为管理型社会治理模式奠定了坚实的组织基础，并赢得了声誉。
　　但是，好景不长，自上个世纪中叶始，西方各主r要发达国家相继陷入了管理、财政和信任三大危机之中。在探求危机的根源时，人们不约而同地将矛头指向了规则主导型组织。正应了中国的一句老话，“成也萧何，败也萧何”，曾经为工业社会的政府带来无限风光的它，最终却将其拖入了泥潭。而这一切实际上早在政府组织开始其合理化道路之初就已经注定了。工业社会政府组织所谓的“合理化”是片面的合理化，表现为对工具理性的偏执，对价值理性则抱着排斥的态度，从而决定了其基因中存在着致命的缺陷。
　　工业社会中有一个十分有趣的现象，一方面是社会生活的组织化程度日益提高，组织生活在人们的日常生活中占据了极大的比重，另一方面，则是人们在心理上与组织的明显疏离，突出地表现在对组织的无休止的批评和抨击上，而后者即使是在规则 主导型组织的鼎盛时期也从未停止过。导致这一强烈反差的根源就在于规则主导型组织片面强调工具理性的组织模式本身。
　　对工具理性的崇拜以及对价值理性的排斥，导致规则主导型组织在目的与手段的关系问题上本末倒置，进而演变为一种“自为”的存在。为了保持组织的稳定、秩序和有效运转，对内视组织成员为精密机器上的标准件，着力打造工具人格；对外则将自身构建为一个封闭的体系，将环境视为可以任意改造的对象，在排斥各种“干扰”――来自于社会各方的诸多合理诉求则常常被以不符合规则为名遭到拒绝――的同时，以自身的规则为标准去管理和驱使社会。与权力主导型组织“奴化”成员相比，在规则主导型组织面前，其成员和环境都被“物化”了，其结果必然是“伦理连同它的以具体个案和具体人员为取向的对实质的‘公正’的要求，就不可避免地同官僚体制的行政管理的形式主义和受规则约束的、冷漠的‘求实性’发生冲突，而且基于这个原因，必然在感情方面，摒弃理性所要求的东西。”
　　组织合理化的初衷，是打造与代议制民主相匹配的工具，以高效率促进公共利益的实现。但现实却是规则主导型组织凭借其凌驾于社会之上的地位，独一无二的权威，以及严格的控制体系所产生的巨大力量，将所有人都裹挟于其中，进而演化成社会治理领域的“利维坦”。在这里，民主成了幌子，沦为其维护自身合法性的工具，事实上，在具体的管理过程中，它常常破坏着民主，扭曲了管理者与被管理者之间的关系，使得事情的解决变得复杂化，导致“行政部门的对话者只能耍滑头：用一种符合行政部门制定的标准的假需要来掩盖自己的需要和愿望。行政部门越是集权，这种逻辑就越荒唐。所以，在和社会其他行动者的关系中，国家经常处于怀疑一切的恶性循环中。规则制造了狡猾，所以掩饰成了唯一的做法，但也歪曲了伙伴之间的未来关系。”并因此陷入了“合法性危机”。
　　组织中的规则是对过去经验的总结，当社会处于稳定、秩序、连续和无例外的状态时，规则尚能发挥较好的作用。一俟环境发生较大变化，不确定因素大量增加时，规则往往成为羁绊，其所谓的技术优势也就转化为劣势。不仅如此，随着管理任务的日益繁重，组织规模不断膨胀，规则常常阻碍了各部门和层级间的沟通与协调，自身就成为一种不确定性。克罗泽在《科层现象》一书中指出：官僚制是一种无法克服自己弊病的组织机制。官僚的法规细则是妨害信息交流的起因，权力职责不明是权力争斗的起因，为了防止和矫正权力之争，官僚机构需要制定更多更细的法规来界定工作范畴和权力职责，而更多更细的规则使信息交流更加困难，如此循环，直至不可收拾。在工业化社会的晚期，尤其是人类开始后工业化社会转型后，在世界各国几乎都可以看到这样一种现象，即以官僚制为基础的政府最终演变成一个庞然大物，出现了“科层制的增长使得科层制运作变得同科层制试图解决的问题同样复杂。”
　　三、信任主导型组织
　　实际上，工业社会政府的危机首先是治理模式的危机，它表明既有的管理型社会治理结构已不能适应日益复杂的社会生活。上个世纪60年代，人类开始了迈向后工业社会的步伐，社会生活因此呈现出不同于以往任何时代的特征，突出地表现为生活节奏的不断加快，领域间的渗透融合日益加强，联系更加紧密，进而导致社会生活的复杂程度大幅提高，各种不确定性因素大量涌现，它“已经在世界各地破坏了陈旧的种种现实存在，创造了美妙的机会，也制造出可怕的各种问题”，“一方面是社会发展的迅速，……从根本上改变了问题的规模和性质，而调控体系却没有以同样的节奏跟上。另一方面，社会本身也变了，传统的民主和公共行动模式已经不适应时代的需要。因此，无论是规模，还是目标、方法，都陷入危机。该危机由于设想不周、执行不善的各项改革政策无法达到预想的结果而进一步加深。”
　　乌尔里希・贝克(Ulrich Beck)将后工业化社会定义为“风险社会”，认为其风险的存在“跨越了理论和实践的区别，跨越了专业和学科的边界，跨越了专业的能力和制度化的责任，跨越了价值和事实的区别(并因此跨越了伦理和科学的区别)，并且跨越了似乎是由制度区分开来的政治、公共空间、科学和经济的领域。在此方面，亚系统和功能领域的去分化，专家的重新网络化和降低风险的工作统一化，成为系统理论和组织的主要问题。”对这些问题的解决导致“新的共同体和替代性的共同体出现了，它们的世界观、准则和确定性都围绕着不可见的威胁的中心而组织起来。”
　　贝克的论述准确地反映出后工业社会转型以来社会治理领域中的巨大变化。在现实中人们看到，与政府深陷危机形成鲜明对比的是各种社会力量的兴起，它们纷纷投入到社会治理领域并勇于承担重任，从而促发了一种新的社会治理机制，即多中心、多主体的治理机制，其主体“包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利；”同时，它又是一个全方位、多层次的机制，“这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落，到国家、区域，乃至全球范围；也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。”这种新型社会治理机制的形成，正在逐步改变自国家产生以来就一直存在的单一主体的垂直社会治理结构，使之真正走向立体化和网络化，各主体间关系也不再是以往的统治与被统治或管理与被管理的关系，而是更多地表现为平等主体间的合作关系。
　　从本质上看，后工业社会的治理结构就是基于平等和尊重基础上的“合作治理”。诸多事实已向人们表明，后工业社会转型中出现的问题，只有在“合作”的基础上才能得到很好的解决。但是合作并非天然生成，而是以信任因素的存在为前提条件。具体来说，信任在以下几个方面能够有效地促进合作的达成：“首先，它能激励社会性和与他人一起参与各种形式的联合，并且以这种方式丰富人际联结的网络，扩大互动的范围，以及允许更亲密的人际关系……其次，信任促进了沟通的扩展，并解决了阻碍自发的集体行动的‘众人致误现象’；第三，信任鼓励对陌生人的宽容和接受，鼓励把文化和政治差异看成是合法的……抑制了群体内的敌对和陌生人恐怖症的表现，并缓解了争执；第四，由于认同意识，信任文化增强了个体与共同体(家庭、民族、教会等)的联结，并产生强烈的导致合作、互相帮助、以及为他人的利益甚至不惜牺牲自己的倾向的集体团结；第五，当信任文化出现时，交易成本被显著降低，而合作的机会被显著地提高了。”
　　在诸多信任关系中，尤以对政府的信任最为重要。在后工业社会中，政府仍将发挥着重要的社会整合作用，但前提是它必须实现主导职能从管理到服务的转变，并通过服务去激发信任、促成合作。对于这一点，工业社会的管理型政府已经以危机的方式从反面作了很好的证明。就服务、信任与合作的关系来看，存在着一种服务激发信任，信任促成合作 的递进关系。现实中我们常常看到，私人部门的某个企业会因为向消费者提供了及时、有效和高品质的服务而建立了牢固的“市场忠诚度”，虽历经市场的动荡与变化，仍能取得长足的发展。就公共部门而言，情形同样如此，能够提供良好服务的公共部门总是会得到高度赞誉，相反则会受到诟病。正是基于上述认识，登哈特提出了“新公共服务”理论，戈尔更是明确提出未来政府的目标就是“为人民服务、革除官僚作风、摆脱文牍主义和不合理条规的政府。”
　　正如人类社会的工业化转型塑造了管理型社会治理结构和管理型政府，并最终催生出规则主导型组织一样，后工业社会转型引发的社会治理结构的变革，推动了政府职能的转变，也必然会对政府组织提出更高的要求。作为理性主义思维模式的产物，规则主导型组织因其强烈的管理主义倾向和控制行为导向而与“合作治理”和“服务型政府”的要求有着内在的和本质的冲突，必将被新的政府组织所取代。虽然现阶段尚无法清晰地描绘出新型政府组织的具体结构和详细特征，但有一点却是肯定的，那就是与以往的政府组织相比，信任因素被注入到组织之中，且占据着主导地位，换句话说就是，未来的政府组织是信任主导型组织。
　　首先，“服务型政府”理念的提出，确立了服务在政府运行中的核心地位，重塑了政府组织的价值。它一改规则主导型组织片面追求工具理性的弊端，强调实质合理性与形式合理性的有机统一，从而赋予其灵魂和良知。正如查尔斯・汉迪(CharlesHartdy)所说：“组织惟有兼具灵魂和良知才可能值得在当今社会占有一席之地，并持续地发展。”然而“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系基础上。”这就要求政府组织必须以开放的姿态面对环境，唯其如此，才能使之成为公开探讨公共利益的场所及充分展现公共利益的舞台，其服务价值也因此不断得到巩固和强化。近年来，“公共网络”成为学界的研究热点，其意即在于此，而“公共网络”的维护及其功能的发挥则取决于政府组织的信任度以及由此决定的开放程度。信任是以信任去获取的，随着政府组织对外界信任度的不断提高，组织的日渐开放，势必会提高其他社会主体的参与度，促进诸多社会治理主体间相互理解，进一步增强信任。正如麦克斯怀特(O.C.Mcswite)所说的那样，“参与和信任被看成是相互依赖的：信任来自于丰富的联合生活，同时又有助于自发地产生新的交往并形成联合。”
　　其次，政府职能的履行取决于政府自身的组织状况，“服务型政府”目标的提出将人们关注的重心转移到政府服务能力和服务质量上来，进而对政府组织提出了更高的要求，即它必须首先是善于合作、精诚团结的。“社会组织模式是依据决策规则而构造的。”在新的时代背景下，“组织与环境之间的边界趋向于模糊，很难分得清楚哪些是组织构成要素，哪些是环境。所以，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，对环境的正确认识和把握，必须由每一个组织成员去实现，对于组织来说，组织成员健全的实践理性和环境认识能力才是最为重要的决定着组织与环境互动能力的因素。”因此，组织必须提供一种全新的整合媒介，既能为成员创造宽松的环境，充分调动和激发组织成员的积极性和创造性，同时又能将其有效地整合在一起，而这无疑只有信任能够担当。“有了信任，组织模式才在根本上具有合作的性质，信任不仅在组织成员间、组织成员与组织间确立起合作关系，不仅催生组织成员的合作行为，而且赋予了组织以合作性质……”
　　第三，社会生活的日益复杂，以及组织开放程度的不断提高，政府组织与其他公共组织和社会主体之间的联系日益紧密，互动和合作更加频繁，对信任的要求就更加迫切。Limerick和Cunnington在《管理新组织》一书中着重指出，在组织内部及跨组织间管理网络组织中，人际间的动力是这些能力中的重要因素，其中核心是信任：“对于西方管理者，网络组织中最有价值，同时也是最难预测的便是信任……”高层的相互信任有助于缩减处理事物的费用……信任降低了对于未来的不确定性，以及不懈地防止成员的可能的机会主义行为的必要性……信任通过消除摩擦，并且把对以成员间互不信任行为为特征的官僚结构的需求最小化，来使组织协调且运转顺利。”
　　缺乏信任是此前政府组织共同的特点，也是导致组织内外关系畸形化的根源。如果说其中还存在信任因素的话，那也只是表现为对权力或者是规则的信任，而这恰恰是缺乏信任的表现。就信任是平等主体间交往的纽带和媒介而言，将信任因素注入组织并使其占据主导地位，彻底改变了以往畸形的组织关系，还组织以本来面目，使其真正成为一个“为人”的或“属人”的组织。当然，在信任主导型组织中，权力和规则依然是不可或缺的要素，仍将发挥重要的作用，但和其他组织要素一样，其功能的发挥都是以如何激发信任为立足点的。历史已经证明，以权力为主导，势必导致人的“奴化”，引发矛盾和冲突；以规则为主导，其结果则是人的“物化”，以及不可避免的疏离和冷漠；未来也必将证明，只有在组织中确立起信任的主导地位，才能赋予组织“属人”的特征，从而真正地激发团结与合作。

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