新时期新疆生产建设兵团城镇化发展的策略分析|
时间：2019-04-25 03:18:15 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：新疆生产建设兵团担负着国家赋予的屯垦戍边职责。兵团的城镇化是在我国全面建设小康社会的关键时期、新疆发展稳定面临重大机遇与挑战的新形势下，党中央、国务院为了更好地发挥兵团维护新疆稳定、促进民族团结作用的重大战略安排。兵团应通过加大“设市建镇”工作力度；加大城镇支柱产业培养力度；创新城镇投资建设机制；加大人口向城镇聚集力度；发展循环经济，转变城镇发展方式；加强、完善兵团城镇管理体制和社区管理等措施来加快城镇化发展步伐，完成国家赋予的戍边使命。
关键词：新疆生产建设兵团；城镇化发展；长治久安
中图分类号： E24 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）17-0069-03
新疆生产建设兵团是党政军企合一的特殊组织，担负着国家赋予的屯垦戍边的职责。中央新疆工作座谈会指出:要把城镇化、新型工业化、农业现代化作为兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措施。这是在我国全面建设小康社会的关键时期、新疆发展稳定面临重大机遇与挑战的新形势下，党中央、国务院为了更好地发展壮大兵团，更好地发挥兵团维护新疆社会稳定、促进民族团结的重大战略安排。因此，兵团要加快建设一批现代化城市和小城镇，以城镇化来带动工业化和农业现代化，实现兵团的跨越式发展和新疆的长治久安。
一、兵团城镇化发展的意义和作用
（一）有利于构筑坚强堡垒，维护新疆稳定
胡锦涛总书记视察新疆和兵团时指出，兵团要更好地发挥推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用；更好地发挥增进民族团结，确保社会稳定的中流砥柱作用；更好地发挥巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用。目前，民族分裂势力、暴力恐怖势力和极端宗教势力意欲向新疆境内渗透，新疆地区维护社会稳定的形势十分严峻。温家宝总理说:“一座城镇，就是一个现代文明的聚集地，一个维稳戍边的堡垒。”兵团的14个师、175个农牧团场，分散驻扎在两大沙漠边缘和边境线地带的战略要冲上，表现出大分散、小集聚的地域分布格局，兵团的国民经济开始进入工业化的初中级阶段，大量的团场农业人口将向非农产业和城镇转移，兵团必须根据经济发展、维稳戍边的需要，规划、发展好城镇体系，使兵团城镇成为集聚人口，辐射带动地区经济文化发展，维护边疆稳定和国家安全的坚强堡垒。
（二）有利于发展壮大兵团经济，增强维稳实力
兵团的城镇化可以大大改善居民的生产、生活环境，为新型工业化、农业现代化提供良好的科技、人才、资金聚集环境，加速推进新型工业化和农业现代化的实现。新型工业化提供了大量的就业岗位，加快实现农业剩余劳动力的转化和农业的规模经营，促进农业现代化的实现。农业现代化则为新型工业化提供发展所必须的土地、人口等要素。兵团未来的经济，是以城镇化为载体，以新型工业化为支撑，以农业现代化为基础，“三化”协同推进的结果，而目前城镇化是制约新型工业化和农业现代化的“结”，因此，在市场经济条件下，兵团经济要发展壮大，维稳实力要增强，应先行发展城镇化，继而推动新型工业化和农业现代化发展，最后实现“三化”共同推进。
（三）有利于集聚人口、优化新疆人口结构
兵团是汉族人口的主要聚集区，以大散居、小聚居的形式分布于新疆境内，与地方形成了犬牙交错、相互交融的空间格局。兵团的城镇化不仅改善了团场职工的生活环境，而且拓宽了团场职工的就业途径，增强了团场的吸引力、凝聚力，能够吸引回流因团场生产、生活条件所限而流失的兵团职工。而且良好的生产、生活环境，吸引了大量的内地外来务工人员在兵团安家落户，发展事业，壮大了兵团职工队伍。因此，兵团的城镇化对聚集人口，促使广大兵团职工稳定边疆、建设边疆，更好地履行屯垦戍边的使命具有重要的作用，对优化新疆人口结构具有重大意义。
（四）有利于不同民族的聚居与交流，从而实现文化的交流交融
兵团不是一个完整的区域，以点状或块状“插花式”的分布于新疆境内，汉族与少数民族间是邻居与混居的分布。兵团城镇化通过发挥与少数民族村庄相邻的优势，使少数民族农村剩余劳动力实现就地转移，这不仅减轻了农村剩余劳动力的压力，解决农民增收问题，为实现各民族的共同发展奠定坚实的物质基础，还减少了因长距离迁移就业而产生的文化冲突和不适。以经济和社会利益为纽带的民族关系，更能有效克服狭隘的民族偏见和防备心理。现代城镇作为精神文明和物质文明的集中地，能够为各民族提供相对丰富的公共产品，营造良好的生活环境，能够为各民族创造更多的交往机会，缩短各民族之间的心理距离，实现文化的交流与交融。
（五）有利于完善新疆城镇化体系，引导生产要素合理分布
新疆现有城市30个、建制镇229个，北疆地区城市间的平均距离是958公里，近2 700公里才有一个建制镇，东疆近2万公里才有一个建制镇，南疆近1．3万公里才有一个建制镇，这个密度远低于全国平均水平。目前，兵团共有175个小城镇，多是农牧团场场部所在地，从名称上都被称做“某某镇”，但这些小城镇都未纳入国家正式的建制镇行列。这些城镇，无论从经济规模、城镇建设等方面已成为区域的经济文化中心，但因其自筹自建，未纳入新疆城镇建制的原因，普遍存在基础设施建设不足、缺乏产业支撑等问题。兵团“十二五”规划中提出了“师建城市，团场建镇”的城镇化战略，这将进一步完善新疆的城镇体系，加强兵团城镇对地区经济的辐射、带动作用，引导生产要素的合理分配。
（六）有利于保护新疆脆弱的生态环境
新疆是典型的内陆干旱地区，绿洲面积6.4万平方公里，占新疆国土面积的4.3%，沙漠面积81.5万平方公里，占新疆国土面积的47.7%，兵团90个农牧团场都有沙漠化土地分布。兵团是以构建新疆稳定的区域格局，以震慑和打击“三股势力”和各种敌对势力为目的的空间布局，总体空间特征表现为大分散小集中，“边、散、远”的分布特点明显。目前，一些自然环境较为恶劣的团场、连队已不适合居住、生存，在考虑维稳戍边需要的前提前下，适当的将人口集中，有利于土地的节省、生态环境的保护和基础设施的充分利用。 二、兵团城镇化发展的现状及问题
兵团的城镇最早是在师团驻地兴建现代工矿商贸企业，兴办学校、医院等事业单位，以满足驻疆部队的后勤供给而自发形成的。目前，兵团拥有自行建设管理的“五市一镇”，其中石河子市属于中等城市，五家渠、阿拉尔、图木舒克和北屯属于小城市，石河子北泉镇属于县级镇。石河子市于1976年挂牌成立，由于挂牌时间较早，城市基础设施较为完备，产业聚集力较强。阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市于2004年挂牌，北屯市于2011年12月正式挂牌，这四个挂牌较晚的城市普遍存在城市基础设施不完备，缺乏城市支柱产业的问题。兵团还与地方共建农七师奎屯天北新区、农五师博乐新区、农九师朝阳新区、十二师乌鲁木齐新区，这些兵地共建城区普遍存在城镇规划衔接不畅和利益分享机制不健全 等问题。兵团还拥有以较大中心团场团部为基础建设的69个农牧团场中心小城镇，106个一般小城镇及1 792个连队居民点，由于这些小城镇未纳入国家城镇编制，没有税收征管权，普遍存在团场城镇基础设施落后，基本公共服务不到位，二、三产业经济发展落后的问题。
三、新时期兵团城镇化发展的对策与建议
在新的历史条件下，党中央提出加快兵团城镇化进程，是实现新疆经济跨越式发展和长治久安的重要途径，因此，兵团要充分发挥既融入新疆社会又高度集中统一的组织优势及聚集人口的载体作用，统筹产业布局、人口分布、土地利用空间和城镇格局，大力推进城镇化进程。按照师建城市、团场建镇的目标，促进人口、产业、公共资源向城镇聚集，增强城镇公共服务和居住功能，使城镇成为聚集人口产业、丰富戍边内涵、弘扬军垦文化的重要平台，形成具有兵团特色的城镇体系。
（一）加强“设市建镇”工作力度，加快城镇化发展步伐
一是做优做强现有城市。通过进一步加大兵团现有城市基础设施建设，加强产业和人口承载力，拓展城市功能，做优做强现有城市。石河子市应定位于天山北坡经济带的次中心地位，五家渠市应定位于乌—昌—五半小时城市经济圈中的核心城市，阿拉尔市应定位于南疆经济圈的核心城市，图木舒克市应定位于喀什地区经济发展和社会稳定的战略支撑点，北屯市应定位北疆地区重要的物流集散地和出口商品贸易加工区，阿尔泰地区的重要农副产品加工交易基地，机电、水产、建材、百货、农资等交易市场。二培育建立新的城市。选择在战略地位重要、经济基础好、发展潜力大的垦区中心城镇，增设自治区直辖县级市，并纳入国家城市规划体系。三加快团场设镇工作。加快对战略地位重要、资源环境承载能力较强，发展基础较好的团场的设镇工作，对兵团师市范围内的非建制镇团场由“属地管理”改为 “系统管理”，创建在地方城市中的兵团管理的“飞地镇”。四是建立兵地城镇发展协调机构，建立资源优化整合机制，对兵地共建城区，要与地方政府在城市规划上做好衔接，争取统一规划、自行建设和管理，对共建城区的行政管理、建设、乃至税收分成实施分治管理，实现与所在城市共建、共享、共同发展，成为兵地融合发展的有效载体。
（二）培育和发展城镇支柱产业，增强城镇经济可持续发展能力
针对兵团城镇缺乏二、三产业支撑的现状，应大力推进新型工业化进程，充分利用新疆和兵团农业资源充足，疆内及周边地区矿产资源丰富，地处向西开放前沿这一优势，着力培育和发展城镇主导产业和支柱产业，增强城镇经济可持续发展能力。一要大力培育特色主导产业。依托资源优势和自身产业基础，加快发展食品饮料、纺织服装、氯碱化工、矿产开发，培育壮大装备制造、新型建材，培育延伸煤化工产业链，培育发展战略性新兴产业和高新技术产业，形成有经济规模、有市场需求、有竞争力的特色主导产业。二要加大城市、垦区中心城镇的工业园区建设，完善基础设施，引导工业项目向园区集中，形成兵团产业集群，通过一个或几个产业集群的支撑，推进兵团城镇化进程。三是一般城镇要结合团场实际和资源禀赋，找准团场城镇的功能定位，加大农业结构调整力度，大力发展特色农产品加工企业，把基地建设、主导产业的形成与龙头企业的发展密切结合起来，发挥比较优势，大力发展专业城镇和专业经济带，实现基地建设的区域化、专业化和农产品的标准化，以农业产业化带动城镇化发展。
（三）树立城镇经营理念，创新城镇投资建设机制
引入经营城镇的理念，建立以国家兵团资金为引导，金融资金支持，各种经济类型组织相结合的多元化投资体制和融资方式。一是加快兵团“设市建镇”的城镇化工作步伐，争取更多的国家城镇化建设资金，支持兵团城镇发展、建设与后续维护。二是争取金融机构的贷款，选出好的项目向银行推荐，以弥补城镇建设中的资金短缺。三是集中使用支援省市对口援疆资金和项目，用于团场基础设施、公共服务设施和中心连队居住区建设。四是组建城镇建设投资公司，将城镇闲置资产通过引入市场机制进行资本化运作，盘活存量资产。五是尝试项目融资等新的融资方式，拓宽融资渠道。
（四）加大制度创新力度，引导人口向城镇聚集
一是放宽户籍管理标准，降低在兵团城镇落户的难度。凡是有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源的人员以及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理兵团城镇常住户籍。二是创新土地流转机制。按照明晰土地产权、激活流转机制、规范操作秩序的总体思路，吸引产业资本介入农业，鼓励职工以承包经营权入股团场农业经营公司，部分农业职工成为农业经营公司的工人，更多的职工则进城务工经商，促使团场农业一线富余劳动力向城镇转移。三是建立健全社会保障制度。为转移到小城镇的农业职工建立健全相应的社会保障制度，建立和完善医疗保险、养老保险和失业保险，解除农业职工的后顾之忧。四是健全住房保障机制。通过集中建设保障性住房，满足不同收入群体的住房需求，引导人口向城镇集中。五是完善自主创业扶持机制。通过组建创业指导管理专职机构，建立创业补贴激励机制，健全小额担保贷款工作管理机制，建设职工创业促就业基地，向劳动者提供不断的与不同层次的培训，使他们能够持续性地提高技能与工作能力，提高就业质量。 （五）加强和完善兵团城镇管理体制，加强城镇社区管理
一是加强和完善“师市合一”、“场镇合一”的兵团城镇管理体制。即兵团的师（团场）的党委、纪委及其工作机构和行政工作机构，与在这些师（团场）所在地设立的市（镇）的党委、纪委及其工作机构和政府工作机构，实行一个机构、两块牌子的管理体制。这一管理体制既是由兵团体制决定的，也节省了管理成本，提高了行政效率，使设市镇的师及团场取得完备的政权职能，促进师（团场）的经济发展。二是加强城镇社区管理。首先，应明确城镇社区管委会的行政主体或事业法人资格，以便于社区管委会依法处理民族间经济社会领域的纠纷。其次，在城镇社区规划和住房政策的制定上，推行混合居住模式，加强民族间的深度交往。最后，应以社区为阵地，加强民族宗教政策法规和民族团结宣传教育工作。以各类文体活动为载体，弘扬爱国主义文化，树立社会主义核心价值观。
（六）发展循环经济，转变城镇发展方式
对新疆这个脆弱的绿洲生态环境来说，生态建设和环境保护是关系可持续发展的重大问题，一是要大力发展循环经济。主要应通过产业政策引导循环经济的发展。如在投资政策和项目选择上，应向产业结构升级和资源循环利用的方向倾斜，对一些发展循环经济必需的重大基础设施项目进行直接投资或给予一定的资金补贴。二是要通过优化城镇产业结构，节约和集约利用资源，加大环境整治和生态建设力度，走资源消耗低、环境污染少、经济效益好的集约式城镇化道路。
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[责任编辑 柯 黎]
收稿日期：2012-04-23
基金项目：2010年度石河子大学哲学社会科学基金项目“基于新疆长治久安视角下的兵团城镇化发展研究”（RWSK10—Y16）
作者简介：赵志华（1975-），女，四川西充人，讲师，从事区域经济学、产业经济学研究。
