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    社区是社会管理和公共服务的基石

    时间:2021-06-04 00:04:44 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

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      一、社区治理的困境与选择
      
      加强社会管理和提高公共服务是我国“十二五”时期社会转型的核心内容,其根本目标是通过基本公共服务均等化和社区民主治理实现城乡管理体制的一体化,最终体现“以人为本”的管理和服务。社区作为公民社会活动的共同体,既是居民实现社会生活的基本空间,也是政府管理和服务的末端领域,其在我国基层治理中的作用日益凸显。党的十七大报告也指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”因此,随着我国统筹城乡发展的协调推进,社区必将成为我国基层治理中维护社会和谐安定、保障民生公平权利、推动城乡协调发展,承接社会转型的重要基石。
      但是,由于我国城乡二元结构的长期割裂,以城市建设为中心的公共产品供给制度导致了农村地区公共基础设施的长期滞后,严重阻碍了农村社区居民享有起点公平的基本公共服务权利,导致农村人力资本积累迟缓、消费增长乏力、“两栖人口”以及社会公平正义缺失等一系列发展难题;对于城市社区而言,基层治理的内容虽与农村社区存在细微差异,但是面对相同的宏观背景和社会挑战,城乡社区在运行机制、治理目标等诸多方面是可以相互借鉴和融合的。因此,城乡间要素流动加剧所带来的城市流动人口监管和综合治理混乱,城市化推进过程中涉及的农村土地流转、房屋拆迁以及社会保障等基层改革的尖锐矛盾,都亟待我国在社区层面构建出有效表达民众利益诉求、民主处理公共事务的新型治理机制。
      成都市作为我国西部地区第一大省的省会城市,为应对城市化过程中社会转型所带来的巨大挑战,自2003年以来坚持以统筹城乡发展为核心,以经济市场化、管理民主化、社会公平化改革为取向,以村级公共服务和社会管理改革作为 “四大基础工程”重要内容,促进了城乡基本公共服务的均等化发展,推动了城乡管理体制一体化进程。在基层治理方面,成都市注重社区变革的时序性,从基础资源相对薄弱的农村入手,加大基本公共产品的均等化供给,创新村级民主治理机制,使得农村社区能够获得与城市社区相同的发展基础和条件,构建了调节居民内部纠纷、表达自身利益诉求的公共事务民主决策平台,解决了许多原来由政府无法妥善解决的基层改革尖锐问题,有效弥补了政府和社会在社会运转中的空白和失灵,对新型城市化发展过程中的社区治理机制进行了有益探索。
      
      二、成都村级治理机制的发展轨迹
      
      (一)基本历程
      2008年底,成都市政府出台了《关于进一步加强农村基层基础工作的建议》和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》文件,按照加强和改进党的领导、理顺农村社区组织职能关系、推进基层民主自治的思路,在全市农村初步构建了党组织领导、村民(代表)会议和议事会决策、村委会执行、社会组织广泛参与的新型村级治理机制框架。
      2010年初,成都市相继出台了《成都市村民议事会组织规则(试行)》、《成都市村民议事会议事导则(试行)》、《成都市村民委员会工作导则(试行)》以及《加强和完善村民党组织对村民议事会领导的试行办法》四项新型村级治理机制配套制度,保证村民议事会规范化运行,促进村委会转变工作职能。2010年9月,政府出台了《关于村级事务监督委员会的指导意见》,补充了村务监督委员会对村级治理的监督职能,初步形成系统性的新型村级治理机制。
      2011年6月,成都市政府出台了《城乡社区治理机制建设实施纲要》,提出要以扩大基层民主自治为目标,以制度化、规范化建设为重点,继续深化农村新型基层治理机制建设和加强城市社区居民自治功能,健全城乡社区服务体系,努力构建党组织领导、村(居)民(代表)会议或议事会决策、村(居)民委员会执行、其他经济社会组织广泛参与、充满生机活力的新型城乡社区民主治理机制。
      
      (二)具体措施
      成都市构建新型村级治理机制的思路,创新在于通过成立村民议事会作为常设议事决策机构,在授权范围内行使村级公共事务的决策权和监督权;目的在于实现社区治理的“三分离两完善一加强”,即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能相分离,完善农村公共服务和社会管理体系,完善集体经济组织运行机制,加强和改进农村党组织的领导。
      1、以加大财政投入保障治理机制运行
      建立村级公共服务的经费保障机制是村级基层民主治理机制运转的基础与保证。2008年起,成都市、县两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元(2011年专项资金最低标准已调整为25万元以上)的村级公共服务与社会管理资金。为照顾相对落后地区,成都市确立了不同的市、县财政配额。中心城区由区财政全额安排,近郊区(县)财政按市与区(县)5:5的比例安排,远郊县(市)财政按市与县(市)7:3的比例安排,各级政府对村级公共服务和社会管理投入的增长幅度必须高于同期财政经常性收入的增长幅度。为确保资金对农村倾斜,成都市进一步规定各级政府应以2008年为基数,将每年新增的政府性投资主要用于农村公用事业和公共设施建设。村级设施建设项目存在资金缺口的,可以在民主决策的基础上,向城投公司融资7倍杠杆率的专项资金。2009年,成都市、县两级财政共预算村级专项资金7.1亿元,投向近远郊区县的有6.7亿元,其中市财政下拨4.2亿元。确定的专项资金项目超过13000项,平均每个村(涉农社区)经费达到25万元。截止2010年7月,已核准融资的村(社区)88个,共融资金额1.2亿元。
      2、以推行村民议事会构建民主决策机制
      村民议事会的建立起初是应成都农村产权制度改革的需要,尔后与村级公共服务与社会管理紧密关联,形成了推动基层民主建设的突破口。村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构,受村民(代表)会议委托,在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权,实现村级自治决策权、执行权和监督权的有序协调。自2008年成都市、区(县)两级财政为村(社区)提供每年不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金后,这一专项经费“干什么、怎么干、干到什么程度”完全由村民及村民议事会民主决策。政府的决策仅限于制度安排、财政保障和项目规范,充分赋予村民议事会决策、管理和监督公共服务项目的权力,形成了上下联动的民主决策机制。在实践中,民主治理机制主要包括三个步骤:一是民主议定项目,通过走访摸底、问卷调查、投票计分等方法,由村民集体决定项目内容和实施次序,最大程度地实现公平与效率的平衡;二是民主监督项目,村民议事会或监事会,定期对项目的实施和经费的使用进行监督和管理;三是民主评议项目,完成项目都要经过“三评”:一评是否达到合同要求,二评村民是否满意,三评如何改进提高。
      3、以转变政府职能理顺社区组织关系
      成都市通过理顺村党委和村委会的重叠关系,一方面促进村党组织领导方式转变,使其由原来的决策、执行功能转变为领导和监督社区组织发展,将精力放在把握国家政策方针、维系群众关系、加强社区监管和自身发展建设,提高了村党组织的领导作用;另一方面通过构建村民议事会民主决策机制,“倒逼”村委会职能转变,使其在承接上级政府的社会管理和公共服务事务的同时,成为对村民(村民代表)会议和村民议事会负责、执行村民(村民代表)和村民议事会的决定的行动机构。在理顺村集体经济组织关系方面,考虑到村委会不仅是村级事务的管理机制,还是集体经济法人代表的双重角色,成都市积极推行村集体经济组织的集体资产经营管理职能与村民自治职能分离,明确集体经济组织的市场主体地位,充分发挥市场配置资源的基础性作用,保证其依法独立自主开展经营管理活动。

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