房地产管理与竣工验收法律保障
时间：2021-01-16 12:04:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：《房地产管理法》自颁布实施以来，虽然经过全国人大常委会两次修改，但是现行《房地产管理法》第二十七条第二款关于房地产开发项目竣工验收法律制度的设计，只不过是修改前的《房地产管理法》第二十六条第二款法律规则之完全保留，存在诸多立法缺陷。本文针对《房地产管理法》中规定的房地产开发项目竣工验收法律制度存在的缺陷，提出了完善该项法律制度的具体建议。以期加强房地产开发项目竣工验收的监督管理，提高房地产开发质量，确保人民群众生命财产安全。
关键词：房地产管理法 竣工验收 立法缺陷 完善
1994年7月5日第八届全国人大常委会第八次会议通过，自1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称“《房地产管理法》”）第二十六条第二款规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。”《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）颁布后，为了体现《物权法》的精神，并与《物权法》的适用相配合，2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议决定对《房地产管理法》作出修改：在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》又将《房地产管理法》第九条中的“征用”修改为“征收”，将第七十一条“依照惩治贪污罪贿赂罪的补充规定追究刑事责任”修改为“依法追究刑事责任。”至此，《房地产管理法》经过了两次修改。第二次修改后的《房地产管理法》第二十七条第二款规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。”可见，现行《房地产管理法》第二十七条第二款与原《房地产管理法》第二十六条第二款法律规则相比较，虽然法律条文的顺序发生了变化，但是法律规则的语言表述、立法模式的选择，甚至标点符号的使用均完全相同。笔者认为，现行《房地产管理法》第二十七条第二款法律规则确定的房地产开发项目竣工验收法律制度，存在诸多立法缺陷，需要进一步修改完善。
1.立法存在缺陷的主要表现
1.1设计法律规则的类型单一，无法充分发挥“令行禁止”之功效
规则是由权威部门颁行或社会习俗中包含的关于人们行为的准则、标准，而法律规则是规定法律上的权利、义务、责任的准则、标准，或是赋予某种事实状态以法律意义的指示、规定。在法治社会里，法律规则具有最高或最终的效力，它是构成法律的主要要素。尽管学术界对法律规则的分类尚有争议，但通说认为，按照法律规则的内容、行为模式或者调整方式之不同，可以将法律规则分为授权性规则、义务性规则和权利义务复合规则①（应当指出，有的法理学教材将法律规则划分为授权性规则、义务性规则和禁止性规则三大类。这种将义务性规则与禁止性规则并列的分类，犯了子项相容的逻辑错误）。授权性规则是指规定主体可以作为、不作为或者要求他人作为、不作为的法律规则。义务性规则包括命令性规则和禁止性规则，是指规定主体应当作出或者不得做出某种行为的法律规则。其中命令性规则是指规定主体必须做出某种行为的法律规则，也就是主体必须承担积极作为的义务；禁止性规则是指规定主体不得作出某种行为的法律规则，也就是主体承担消极不作为的法律义务。权利义务复合规则是指兼备授予权利、设定义务两种性质的法律规则，它大多是规定有关国家机关组织和活动的法律规则②。笔者认为，如果以此为标准对法律规则进行类型化研究，现行《房地产管理法》第二十七条第二款规定的法律规则，应当属于义务性规则中的命令性规则。这种命令性规则在于解决“令行”问题，即“房地产开发项目竣工，（必须）经验收合格后，方可交付使用。”但是，由于在现行《房地产管理法》第二十七条第二款法律规定中，并没有同时设计“禁止性规则”，也就是本应同时规定 “未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”因此，单一的命令性规则根本就不能解决“禁止性”问题，导致立法者规范、引导、推动和保障房地产业健康发展的严肃立场无法得以全面彰显。
1.2设计命令性规则不规范，降低了命令性规则的强制性效果
在立法实践中，不同类型的法律规则常常带有不同的特定语言标志。如：授权性规则在法律条文中，常常表述为“可以”、“有权”、“有……自由”、“不受……干涉”等；命令性规则常常表述为“必须”、“应当”、“有义务”、“有责任”等；禁止性规则常常表述为“禁止”、“严禁”、“不得”等③。由于竣工验收是房地产开发项目运营过程中的最后一个程序，是全面考核房地产开发工作、检查是否符合设计要求和工程质量，是否存在安全隐患的重要环节，也是确保房地产开发项目质量的关键。因此，现行《房地产管理法》第二十七条第二款法律规定本应采用标准的命令性规则，以加强对房地产开发项目之质量控制，减少或者消除房地产开发项目之重大安全隐患，即本应规定“房地产开发项目竣工，必须经验收合格后，方可交付使用。”但是却没有强调“必须”。这在客观上降低了命令性规则的表述效果。
1.3缺少“法律责任”规定，法律规则要素不完整
我国现行《房地产管理法》一方面在第二十七条第二款中规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。”另一方面，对“将未经验收的房屋交付使用”和“将验收不合格的房屋交付使用”应当如何处理、应当承担何种法律责任，均未做出规定。因此，存在法律规则要素不完整。众所周知，作为法律现象细胞的法律规则必须具备三个要素（假定、行为模式、法律后果）方能对相应的社会关系做出有力度的调整。但是，《房地产管理法》在第六章“法律责任”的立法规定中，仅仅用八个条文（即从第六十四条至第七十一条）分别规定了“擅自出让或擅自批准出让土地使用权用于房地产开发的法律责任”、“擅自从事房地产开发的法律责任”、“非法转让土地使用权的法律责任”、“非法转让划拨土地使用权的房地产的法律责任”、“非法预售商品房的法律责任”、“擅自从事房地产中介服务业务的法律责任”、“向房地产开发企业非法收费的法律责任”、“房产管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、索贿、受贿的法律责任”，对房地产开发企业违反本法第二十七条第二款规定，即违反了“房地产开发项目竣工，（必须）经验收合格后，方可交付使用”的规定所应当承担的法律责任，亦即对“将未经验收的房屋交付使用的法律责任”和“将验收不合格的房屋交付使用的法律责任”均未作出规定。这导致违反房地产开发项目竣工必须经验收合格后方可交付使用的命令性规则之法律责任缺失，这与《房地产管理法》作为管理法的立法定位也极不相称。尽管1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》（以下简称“《房地产管理条例》”）第三十六条、第三十七条看似对此做出了一定程度的弥补，但这仅仅是在《房地产管理法》并未授权的情况下，由国务院行政法规做出的补救性规定。这与在《房地产管理法》中做出完整的立法规定相比较，无论在立法程序、法的位阶、效力等级上，还是在立法的性质、权威性上，二者均不可同日而语。
1.4与建筑法合同法规定不协调，导致建设法律体系内部局部不和谐
1997年11月1日第八届全国人大常委会第二十八次会议通过、自1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）第二款规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”该法律规则是采用的复合型立法模式，即“命令性规则+禁止性规则”；不是采用的单一型命令性规则立法模式。1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过、自1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）第二百七十九条之规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量验收标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”该法律规则的立法模式亦为复合型，即“命令性规则+禁止性规则”；没有采用命令性规则这种单一型立法模式。然而，如前所述，现行《房地产管理法》第二十七条第二款法律规则之立法模式，却出人意料之外地采用了单一型命令性规则。这就造成了现行《房地产管理法》与《建筑法》、《合同法》立法规定的不协调，严重影响了建设法律体系内部之和谐统一。
