国家治理与政府治理辨析
时间：2021-07-09 20:02:23 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕 从理论与实践的结合上观察分析问题，就会发现国家治理和政府治理在治理的涵义、治理的主体、治理的性质、治理的工具和治理的价值诉求等五个方面有很大的不同。政府治理需要弱化命令导向、强化协商导向和竞争导向、保持与社会组织和经济组织之间的良性张力关系以适应国家治理的要求；国家治理则必须适时地调整自身的定位，合理处理国家内外部压力，并协调命令导向、协商导向、竞争导向下的国家治理工具，为政府治理提供必要的前提。辨析国家治理和政府治理之间的区别与联系，有助于解决一个时期以来将二者混同起来所带来的问题，排解推进中国国家治理现代化和政府治理现代化所面临的理论障碍。
〔关键词〕 政府治理，国家治理，命令导向，协商导向，竞争导向
〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09
“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。
一、国家治理与政府治理的区别
列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：
（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。
随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。
在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。
（二）治理的主体不同。国家是社会中占优势地位的阶级出于维护自身权益和社会秩序的需要所产生的治理社会的抽象与实在的集合体。因此，国家治理的主体不容置疑只能是统治阶级，且国家治理的结构只能是单一和封闭的，绝不允许有其他阶级或组织参与进来。国家治理主体的变换同样也只能通过各种形式的流血或不流血的革命来完成。当然，需要指出的是，在不同的社会发展阶段，占有社会优势地位的阶级各有不同，在资本主义社会，掌握国家机器的必然是资产阶级，而在社会主义阶段，占社会绝大多数比重的人民掌握了国家机器。这说明随着人类社会的发展，国家治理主体将愈发趋向于贯彻社会全体的意志。
政府治理是出于社会的公共需要而产生的向社会大众提供公共产品与公共服务的手段和过程。因而虽然政府治理主体只能是政府这一公共权力机构，但是其治理结构是开放的和多样的。广大的社会组织、市场单位甚至公民个人都可以投身政府治理的进程，成为政府治理的参与主体。在政府治理的决策阶段，政府可以选择通过向社会公开信息、召开听证会等方式争取社会组织和公民参与到治理议程的形成中来；在政府治理的执行阶段，政府可以通过合同外包、购买服务等形式与市场单位和非盈利组织合作向社会大众提供公共产品和公共服务；在政府治理的评估和监督阶段，广大社会阶级都可以参与其中。而政府治理主体的变迁，往往通过和平的换届或改革来实现。只有在极端情况下，即国家的合法性动摇了，才会遭遇革命，但若社会中的优势阶级或集团并未发生变化，那么政府所遭遇的革命仅仅只是改变了政权称谓的流血的“改革”而已。
（三）治理的工具不同。国家治理的工具，即体制机制、法律法规和核心价值体系不可避免带有同样的特性。因此，想要理解国家治理的工具，必须从历史的、宏观的和战略的高度进行把握。但是，评价国家治理工具是否有效的标准却是简单和唯一的，即有效地适应国家治理环境和问题的变迁，从而巩固国家的合法性，维护社会中占有优势地位的阶级的权益。
