完善检察机关行政公益诉讼工作机制研究
时间：2021-05-14 12:02:34 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公益诉讼反映了强劲的社会需求之下检察权的内涵扩张，其通过新的诉讼模式保护受损的公共利益，涉及的利益冲突更加敏感，当下的相关立法及实践无法充分发挥其制度初衷。对此，检察机关应在重视能力建设的基础上，立足现有的法律规定对工作机制进行优化。借助检察办案一体化模式，通过上级院督办为检察机关公益诉讼提供后盾。通过与立案监督工作一体推进，在“两法”衔接制度框架内将检察机关的监督优势延伸至公益诉讼工作中。與行政执法机关建立监督与支持并重的关系，借助行政机关的专业化优势推动检察机关的公益诉讼工作。
关键词：行政公益诉讼 检察机关 调查权 公共利益
强劲的社会需求使传统的诉讼模式在公共利益保护方面显现出了局限性，由此催生了以社会本位主义为基础的公益诉讼制度。
一、检察行政公益诉讼工作现状分析
行政公益诉讼是检察机关履行检察监督职能的新的载体和维护公共利益的新的制度设计，在制度的正当性和必要性方面已经经过了充分的理论研判和实践检验，但于成熟的行政诉讼结构中介入新的角色，无论是检察机关还是行政机关及其他当事人都需要面对新制度带来的排异反映。
（一）立法层面的不足
尽管与传统的诉讼模式存在较大差异，但检察机关作为诉讼的参与者，必须就其监督主张提供必要的证据支持。根据公益诉讼的监督逻辑，检察机关需要证明的内容包括行政机关履职不充分的情形及存在能触发行政执法程序的公益受损的基础事实，对此，检察机关需要对待证事实进行调查核实作为推进公益诉讼实践的认识基础。[1]显然，调查权对检察机关行政公益诉讼具有显著的程序作用，但相关法律规范中对检察机关调查权的规定都过于笼统，且缺少必要的程序保障，由此导致实践中的诸多问题。公益诉讼工作由试点“转正”后，“两高”出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条中就人民检察院在公益诉讼办案中的调查权问题进行了明确，表述为“调查收集”，一定程度上提升了检察机关在取证问题上的主动程度，其行使调查权的重心不局限于对现有证据材料的复核和加工，能够在一定程度上消除对调查权的程序限制，调查的视野和思路更加开阔。但这一规定相对原则，没有在程序性保障措施上有所突破，在强制性上保持了审慎的态度。由于检察机关无权采取强制性措施并且没有程序性保障机制，检察机关的调查核实工作在实践中难以落实。
（二）实践层面的阻力
行政公益诉讼作显著增加了公益保护的强度，也面临着尖锐的利益博弈。在个人本位的传统诉讼模式中，以不特定群体利益为载体的公共利益在受损后难以获得救济，侵权人事实上能够顺利逃避应当承担的责任。检察机关的介入将对公共利益保护的更高要求转变为行政机关的履职内容，并将最终传导至侵害公益的不法行为人，无论是从责任形式还是赔偿额度上都将显著加重其负担。因此，不法行为人会抵触检察机关的公益诉讼工作。在与行政机关的对接中这一问题更加突出，行政公益诉讼工作的内在逻辑中即包含着对行政机关不作为和乱作为的评价，在督促履行职责的同时往往还会引起相应的追责程序，在各种“监管风暴”的背景下基层行政执法机关面临着相当大的压力。检察机关的行政公益诉讼直指行政执法环节存在的问题，要求行政执法机关配合检察机关的调查监督，在程序上几乎不具有可期待性。地方政府及其所属行政机关、不法行为人，对于检察公益诉讼进行抵制的基本方式主要是对检察机关调查取证活动的不配合。因此，公益诉讼直面环境污染、危害食品药品安全等社会痛点，也是各种利益博弈的敏感点，不担当、不作为、不正确的政绩观乃至政治站位不高等问题，都可能传导至检察机关的行政公益诉讼实践中，如在检察机关勘验现场过程中，涉案单位不接待、行政机关不配合等情况时有发生。
（三）能力层面的短板
检察机关在行政公益诉讼工作中不仅需要对已有的证据材料进行书面审查，还需要进行调查核实、参与庭审，同时行政公益诉讼的领域决定其对办案工作有较高的专业性要求。长期以来，检察机关中存在着重刑事检察轻民事行政检察的不均衡问题，民行检察队伍人员较少，业务能力尚不能完全适应这一工作内容的重大调整。仍以调查核实工作为例，在基层民事行政检察工作中，调查手段比较简单，主要是通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行，采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式的数量较少，实践中勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段运用的难度也较大。国家监察体制改革之前，基于行政公益诉讼所关注的行政机关不作为、乱作为与渎职犯罪在表现形式上存在着一定程度的一致性，民行检察部门可以向自侦部门借鉴经验甚至直接借助自侦力量实现必要的沟通联系和信息共享。但随着自侦部门转隶，检察机关在行政公益诉讼办案中已经无法借助内部成熟侦查力量的指导和支持。
综上，检察机关行政公益诉讼工作面临的困境既有制度设计方面的客观问题也有检察机关自身存在的问题，这些问题都是从监督视角进行探讨的，如检察机关监督能力、监督手段方面的短板和行政机关对检察监督的抵触等。但是，监督视角是否能够涵盖行政公益诉讼全部的制度价值？这涉及理念层面的探讨。公益诉讼制度的确立是着眼于传统诉讼模式在公共利益保护的局限性，行政公益诉讼工作的出发点和落脚点应当是保护公益，对行政机关的监督是手段而非目标，对此，行政机关乃至检察机关的认识可能是片面的，并由此引发了行政公益诉讼在实践中的困境。
二、检察机关完善行政公益诉讼工作的思路分析
在以问题为导向的考量中，检察机关完善行政公益诉讼工作可以提出改进立法、完善机制、提升素能等诸多进路。任何法律实施活动都不可能在理想的实验室状态下进行，尽管上述进路对完善行政公益诉讼都有重大意义，但不能期待一蹴而就，还应有轻重缓急之分。
（一）关于相关立法内容的完善
前文已述，作为检察机关行政公益诉讼重要支撑的调查权，在现有立法中内容笼统并且缺乏程序性保障机制，由此，检察权的监督属性及行政公益诉讼本身所内涵的强制力容易被削弱，而立法层面的完善不是一朝一夕的问题。赋予检察机关具有侦查权属性的强制措施尽管能够解决当前行政公益诉讼工作实践中遇到的突出问题，但又会打破当前侦查权配置和制约的平衡状态，有悖于检察机关作为法律监督机关的谦抑性特质，此观点未免过于激进，也不利于公益诉讼工作的长远发展。
