中国非政府小额信贷机构的法律地位刍议
时间：2021-03-10 12:04:22 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】中国扶贫工作面临巨大挑战，我国有关小额信贷的法律制度亟需完善。本文旨在通过孟加拉国格莱珉银行与中国非政府小额信贷机构法律地位的对比，提出中国非政府小额信贷机构法律地位问题的发展方向，以及创设中国式"穷人银行"的金融法制构想。
【关键词】格莱珉银行；非政府小额信贷机构；法律地位
2011年云南盈江地震令中国的贫困人口在短时间内猛增，这无疑加剧了我国的贫富两极分化——我国的基尼系数在10年前便越过了0.4的国际公认警戒线，其后仍在逐年攀升。（基尼系数，意大利经济学家科拉夫·基尼提出的用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。目前，我国的基尼指数为已被学术界普遍公认的世界银行测算的0.47，表示收入差距较大。）因此，我国应当高度重视扶贫工作。根据“纳克斯贫困恶性循环理论”，发展中国家之所以存在经济发展障碍，其中重要的一环便在于贫困人口缺少资本。
而一旦“开发式扶贫”中的小额信贷介入，贫困人口从中获得资本，便可打破上述恶性循环的链条，缩小贫富差距。小额信贷，指为传统上得不到金融部门服务的低收入阶层的家庭或个人设计和提供的金额一般为1000～100000元之间的贷款，其特点是无抵押、无担保，其意义在于将金融创新与社会扶贫溶于一体。本文旨在从国际法层面和国内法层面各选取一个最具发展潜力的小额信贷机构，即孟加拉国格莱珉银行与中国非政府小额信贷机构，通过二者之间法律地位的对比，提出中国非政府小额信贷机构法律地位问题的发展方向与创设中国式“格莱珉银行”的金融法制构想。
一、孟加拉国格莱珉银行的法律地位
孟加拉国格莱珉银行(Grameen Bank/GB）实质上是公益性金融机构，其与普通商业银行一样——吸收储蓄、发放贷款、收取利息，但是其不以追求商业利润为宗旨，而以帮助穷人实行个体创业，使之永远摆脱贫困为目标——没有抵押、没有担保、没有律师。1976年，在孟加拉国中央银行的支持下，孟加拉国政府颁布了1983年《特别格莱珉银行法令》（第46号“法令”）。穆罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）以贷款给46名赤贫农妇起步的小额信贷机构，随之正式取得合法地位，成立为格莱珉银行，转变成一个独立的金融机构。《特别格莱珉银行法令》规定：“该银行以现金或实物形式，向无地的人从事所有类型的经济活动（包括修建房屋），以商定的以其财产为抵押或出于银行开展业务的需要开展借贷。”法令还允许该银行接受存款、发行和销售债券。法令将该银行定位为商业化。然而实践中，格莱珉银行仅将法令视作其法律保障与允许的业务活动空间，行事却自有主张，如尽管法令允许它提供有担保的贷款，而该行只提供无抵押的贷款。因此，其本质上属于公益性的金融机构。
此外，按照《特别格莱珉银行法令》的规定，每一位借贷者都可从这家银行得到一份不可转让的股份（面值100塔卡，从其贷款中扣交），成为这家银行的股东。目前，这类股东已持有这家银行92%的股份，其余8%由政府持股。尤努斯创办的格莱珉银行彻底颠覆了传统的银行形象。在格莱珉银行里，到访者看不到电话、打字机或地毯。格莱珉银行的员工会主动下到农村地头，拜访借款者。员工与借款者之间一般都不签订借款合同，因为大多数借款者都是文盲。格莱珉银行实实在在是一家为穷人服务的银行，因此人们亲切地称之为穷人银行。
二、中国非政府小额信贷机构的法律地位
中国非政府小额信贷机构（Microfinance Experiment）虽取得一定成绩，但至今仍缺乏独立的法律地位。例如：中国社会科学院农村发展研究所自创办小额信贷乡村银行（扶贫社为其前身）以来，已贷款给农民1亿元，有5万农民受益，还款率达到95%。据了解，还不起贷款的5%不是赖账者，而是生活真正遭遇困难的穷人。尽管该小额信贷乡村银行在扶贫工作方面有突出贡献，但其法律地位仍十分尴尬。根据我国金融法规规定，任何个人或机构如未得到央行和银监会的批准，均不得从事金融业务。因此，这种非正规金融机构（Informal financial insititution）至今不能取得合法地位。但由于这种非正规金融机构利用非政府资金进行扶贫活动，且不吸收储蓄，中央金融监管机构将其视为短期项目，虽然没有禁止其从事金融活动，然而也没有批准其注册为合法的金融机构或半金融机构。由于中国非政府小额信贷机构缺乏独立的法律地位，其在运作中产生了以下问题：
（一）政府干预
非政府小额信贷机构缺乏法律承认的独立地位，因此其在县（市）级的分部一般要受到总部和当地政府的双重行政领导。以中国社会科学院农村发展研究所创办的扶贫经济合作社（简称“扶贫社”,Funding the Poor Cooperatibe/FPC）为例。其总部设在北京，其分部则要与当地政府（县级政府为主）联系方可设立工作办公室。政府过多的干预阻碍了非政府小额信贷机构的发展，表现在：
第一，非政府小额信贷县（市）级机构的管理人员一般是由当地当地政府委派的政府工作人员。他们主要对政府负责，而非对非政府小额信贷机构的总部负责。因此，容易产生“两张皮”现象，非政府小额信贷机构被政府控制。一旦政府目标与非政府小额信贷机构目标发生冲突时，政府目标会处于优先地位。例如转移到本地财政供养人口处，以增加其在中央的地方税收权重。第二，非政府小额信贷县（市）机构的监管负责人一般由政府工作人员兼任。这些监管人员由既非专业又非专职，没有经验和时间对非政府小额信贷机构形成全面的了解，因此难以作出精准的决策。此外，监管会议制度缺乏明确的规范，监管人员常常不知道会议内容，效率低，无法起到监管的作用。因此，监管不力，非政府小额信贷机构的控制权容易集中在少数人手中。出现“内部人控制”现象。
（二）融资困难
非政府小额信贷机构缺乏法律承认的独立地位，因此其融资困难，表现在：第一，资金来源受限；第二，资金权属模糊。展开如下。资金来源受限，即绝大多数机构不能吸收社会储蓄，只能依靠社会公益资金融资，如社会捐赠、国家补贴、软贷款等。这不利于小额信贷的可持续发展，表现在：第一，如依靠社会捐赠，资金来源不稳定，难以保证资金充足和项目稳定。第二，如依靠国家补贴，则与一般扶贫项目无异，抹杀了小额信贷的强大生命力。第三，如依靠软贷款，绝大多数非政府小额信贷机构不存在合法承贷人，一旦还款困难便将借贷风险转嫁于央行，导致国家产生财政风险。第四，以上三种社会公益资金只能用于放贷，而不能用于支付员工薪酬，难以吸引高素质专业人才加入，形成机构扩展的障碍。资金权属模糊，即社会公益资金缺乏产权所有者，这容易导致经营管理层面的道德风险。绝大多数非政府小额信贷机构的资金由社会捐赠和软贷款，即社会公益资金构成。因为这种项目一般不吸收储蓄，仅作为短期项目参与金融活动，所以不含商业资金。而一旦这些机构能够吸收社会储蓄时，存款人亦将面临严重风险。融资困难导致非政府小额信贷机构缺乏盈利能力，无法支付高薪酬，难以吸引高素质的专业人才加入。几乎每一个试点都发生过职务犯罪行为，其中不乏情节严重者。这与孟加拉国格莱珉银行，员工要求相关专业硕士以上学历，经过长期考验方能录用，拥有坚定信念，誓死保卫银行财产的情况大相径庭。
三、二者法律地位的对比
由本文正文第一部分和第二部分可知，孟加拉国小额信贷机构——格莱珉银行作为公益性金融机构，具有独立的法律地位；中国的非政府小额信贷机构缺乏独立的法律地位。由于法律地位的迥异，二者的发展规模之间产生了巨大的差异。孟加拉国小额信贷机构——格莱珉银行的发展规模涨势惊人，其已累计发放贷款53亿美元，向包括13万多乞丐在内的639万穷人提供小额贷款，贷款偿还率达97.02%，惠及孟加拉国约20%的人口。现格莱珉银行的模式已在世界上110多个国家被复制，如玻利维亚的阳光银行（Bancosol），印度的自助小组（Self-help Groups/SHGs）等，发展中国家先后模仿格莱珉银行的运作模式，就连美国等发达国家亦开始传承这项事业。中国非政府小额信贷机构的发展规模则不见起色，其存续已有十数年之久，但局面一直没有在中国打开。
