基于林权改革视域下的森林资源管理问题分析
时间：2022-12-05 13:05:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
尹凯
（铅山县林业产业综合服务中心，江西上饶 334500）
在集体林权制度改革取得显著成效、林业产业对乡村经济发展贡献度不断提升的背景下，也必须清醒地认识到森林管理模式单一落后、林业综合效益不高等问题仍然存在。基于此，探索更加高效、实用的森林资源管理模式，成为现阶段林业工作的主要任务之一。对于林业工作者来说，一方面要立足实际，坚持问题导向，在深入调研的基础上剖析当前森林资源管理中各种问题的成因，进而明确今后改进的重点与方向；
另一方面还必须利用专业技能、树立创新意识，积极寻求解决问题的措施。在切实提高森林资源管理水平的前提下，实现森林资源的整合利用、科学利用，发挥其多重价值，推动林业产业的健康发展。
1.1 营林生产管理
保护林权，严厉打击侵占林地的各种行为，是森林资源管理工作的内容之一。在这一前提下，坚持因地制宜原则，合理组织和科学利用林地，让森林资源在保护中得到开发，发挥其应有的价值，才能为改善地方生态环境和促进农村经济发展提供帮助。在营林生产方式上，除了采伐、销售木材外，还应树立创新思维，尝试多种经营方式，例如发展森林生态旅游产业，将森林旅游与农家乐等相结合，除了能够增加农民的经济收入，还能促进产业结构的转型升级，为农村社会经济发展提供帮助。或是大力发展林下经济，充分利用林间空地，种植具有地方特色的优势作物，如油茶、竹类、中药材、苗木花卉等。依托多种形式的营林生产模式，让森林资源的价值实现最大化，体现出森林资源管理工作的意义所在[1]。除此之外，鉴于近年来异常气候灾害呈现出上升趋势，森林资源管理中的山火防控与病虫害防治也显得更为重要。在开展摸排调查以及结合往年森林防火、防虫等工作经验的基础上，制定森林火灾风险评估报告、预防与扑救专项方案，设立专门的森林防火组织机构，最大程度降低森林火灾事故危害的后果。发挥技术优势，建立森林病虫害监测体系，实现对森林内有害生物的动态监测，坚决遏止松材线虫病扩散蔓延，杜绝其他病虫害大规模的发生。
1.2 林政资源管理
林权制度改革下的林政资源管理，应落实好“严管林”要求，只有做到“严”字当头，才能真正“管”出实效。严格落实采伐许可证管理制度，对国有林区进行采伐作业前，必须出具合法、有效的采伐许可证，否则不允许开展采伐作业；
对于违规采伐的一律按照有关制度予以惩处。对提出采伐许可申请的相关人员，颁证机关应当严格审核其各项申请材料，确定满足要求之后才能发证。严格执行采伐限额管理。采伐限额需要根据本地森林资源的动态变化而作出灵活调整。例如，铅山县2018 年度采伐商品材蓄积6085m3，出材量4084m3，占采伐计划的8.3%；
2019 年度采伐商品材蓄积7999m3，出材量5220m3，占采伐计划的10.8%。在灵活调整采伐限额的基础上，可以实现森林资源利用价值的最大化，在促进林分更新的同时，也能增加森林经营收益，对进一步激发营林生产的积极性也有一定帮助。另外，森林督查、毁林等违法案件的管理也是现阶段林政资源管理中的重点组成部分。按照上级部署，使森林督查整改与深化集体林权改革同步并进，切实提高森林督查实效。通过发挥监督、检查作用，为森林资源管理工作更好开展创造有利条件。对于辖区内毁林开荒等违法行为，也要严格依照有关法律法规妥善处理，以法律制度为后盾，支持新时期森林资源管理工作的扎实推进。
2.1 产权主体多样化导致的山林纠纷问题
在林权改革以前，森林资源的产权主体以政府、集体为主；
在林权改革之后，民营企业、流转大户以及农户等也可以成为新的产权主体。产权主体多样化对繁荣林业市场经济有显著作用，但是在林地使用权与林木经营权分离后，由于权属关系发生变化也会带来一些新的问题。例如，集体林权分山到户后，由于产权主体数量急剧增加，在管理上难免会出现一些纰漏，引发一些矛盾。以铅山县为例，该县所属的集体林地共计8.67 余万hm2，累计发放林权证14 万本，如何协调好这些林农的权益成为森林资源管理的重点[2]。由于林农掌握的林权数量大小不一，并且相对分散，他们对林地流转的意见也难以统一，无法实现集中连片流转，影响了森林资源的合理配置和高效利用。个别林农因为对流转价格不满意，宁愿将山林荒置也不愿意流转出去。这些问题的存在，让有承包森林意向的承包户望而却步。
2.2 组织形式分散化导致的权责归属问题
林权改革带来的一个显著变化是产生了新的产权主体，而随着新产权主体数量的增加，民营林的规模也呈现出稳步扩大的趋势。新时期的森林资源经营管理，出现了国营、私营、家庭经营、联户集体经营等多种形式并存的局面。虽然客观上来说，这种多元化的经营模式对实现森林资源利用价值最大化、支持林业产业发展可持续等起到了积极影响，但由此也带来了管理难度增加、权责归属混淆等一系列问题。另外，在森林资源的垂直管理上，也存在责任划分不清的现状，上级和下级部门的权责划分不明晰，一方面会导致上级部门的战略规划无法在基层部门得到贯彻落实，难以发挥顶层设计对基层森林资源管理工作的指导作用；
另一方面，下级部门在遇到实际问题时不愿意担责，这些问题的存在严重制约了森林资源价值的发挥，成为下一步森林资源管理工作中需要重点解决的问题。
2.3 资源投入不稳定导致的管理低效问题
森林资源管理工作的开展与发展离不开资金的支持，现阶段由于资金、资源投入的不稳定性，对该项工作的顺利开展和创新发展都造成了不同程度的负面影响。近年来，由于金融机构提高了贷款审核门槛，使得林权抵押贷款的办理难度进一步增加，挫伤了林地流转者的积极性。一部分林地承包者也会因无法及时贷款融资致使资金链断裂，承包的林地也陷入无人管理的境地。另外，森林经营具有前期投入资金大、资金回报周期长的特点，经常有承包人因资金周转不畅、贷款办理不及时等原因，承担着较大的风险，甚至有可能因此破产。以人工杉木为例，南方主伐要求21 年，期间如果存在资金投入不足，或者管理不善，不仅难以达到预期的经营收益，而且也不利于林业产业的可持续发展。
在新一轮的集体林权制度改革中，对森林资源管理提出了更为严格的要求。从以往的工作实践来看，森林资源管理水平在很大程度上决定了森林资源的开发程度，对森林生态效益、经济效益和社会效益的发挥也起到了决定性的影响。现阶段，林业产业作为铅山县乡村振兴的支柱产业，其承担的责任更重，做好森林资源开发管理成为新时期林业工作的核心任务[3]。在这一背景下坚持问题导向，在深入剖析问题成因的基础上探究切实可行的森林资源管理优化策略，无论是对林业产业发展，还是乡村经济社会发展都将产生深远的影响。
3.1 明晰产权主体，创新森林资源管理模式
3.1.1 分类经营管理。林权改革背景下的分类化经营，旨在让森林的所有权、经营权相互分离，从而化解政企合一、产权虚置等矛盾。分类经营管理的内涵主要体现为2 个方面：一是将森林资源划分为公益林和商品林。对于公益林，要继续完善生态补偿机制，对公益林生态补偿的实施细则作出具体、明确的说明，并通过权威途径进行公示，在此基础上结合实际情况适当提高补偿标准。对于商品林，在保证森林资源安全的前提下，予以放宽采伐限额，更好地发挥其经济价值。利用林权改革的有利契机，继续完善活立木交易市场，通过扩大市场规模、维护市场秩序，让商品林的经济效益实现最大化。二是将森林资源划分为国有林和集体林。对于国有林，应当严格遵循国家有关规定进行经营管理，切实维护国有资产不受损失。而对于集体林，则需要保障经营者的自主经营权益，特别是对于因生态保护需要、基础设施建设需要征收、征用的，必须要按照相关规定对林业经营管理者给予相应的补偿。
3.1.2 森林资源参与式管理。所谓“参与式”森林管理，是指除了林业相关部门外的其他个人、非政府组织等，积极参与森林资源的经营、保护与管理的一种模式。推广参与式管理，一来能够实现管理主体的广泛性，无论是政府部门、经济组织，或者是林区职工、群众个人，都能够从各自的角度为森林资源管理出一份力。通过多方合力，消除了管理盲区，促进了林业产业的发展。二来也能尝试利用不同的方法、采取多样化的模式，对森林资源进行科学开发。例如，以林权改革为契机，让林业职工也能够获得林地经营权和使用权，发挥其专业性优势，对森林资源进行开发和管理。这种管理模式上的创新，将有助于激发林业职工的积极性，统筹兼顾个人利益与集体利益。
3.2 完善管理制度，明确森林资源管理权责
根据2021 年江西省《全面推进林长制的意见》，要尽快构建“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理新机制。通过构建五级管理责任体系，一方面切实明确了各级、各部门应负的责任，有效解决了以往工作落实过程中存在责任划分不清、相互推诿扯皮的问题。既保证了上级制定的森林资源管理决策可以自上而下地得到顺利推行，同时又能理清责任，即便出现了问题，也方便追责[4]。另一方面，明晰的权责划分，也更容易激发各级、各部门在森林资源管理上的主观能动性和创新创造力。短期来看，对解决传统森林资源管理问题，切实提高营林、护林水平有积极帮助；
长期来看，也有助于本地林业产业的壮大发展，更好地发挥林业产业对乡村振兴的支撑作用。同时，根据当前的工作开展需求，增加生态护林员岗位，招聘一批年富力强、吃苦耐劳的青年生态护林员。采取网格化管理，做好森林巡护工作，实现森林资源管理的规范化、科学化、高效率。
3.3 构建长效机制，健全森林管理外部保障
3.3.1 健全经费保障机制，引进先进设备。当前，森林资源管理面临的形势更加复杂，尤其是受到极端天气频发的影响，森林火灾、森林病虫害的发生率也呈现出上升趋势，这种情况下传统以人工为主的管理模式显然不再适用。构建资金投入的长效保障机制，坚持每年提供一部分资金用于林业工作的开展，在这一基础上实现营林管理水平的渐进式提升。例如，从公益林、天然林保护工程中设立专项管护资金，有了资金保障可以维护公益林、天然林的规模，更好地发挥森林生态效益；
还可以适当提高林长制护林员工资，或者是设立适用于一线林业工作者的专项补贴，通过物质激励进一步激发其工作能动性和创造力；
紧跟信息时代发展趋势，推广使用“林长通”APP 软件，实现从基层护林员到各级林长对森林资源的有效性管理。除此之外，还可以引进无人机等先进设备，代替人工完成森林巡视、播种施肥等工作，提高森林资源管理效率。
3.3.2 健全人才保障机制，提高管理成效。新时期提升森林资源管理水平，除了要增加投入购置和使用先进设备外，还需要充分发挥林业工作者的主观能动性，通过强化人才保障、提高队伍综合能力，为该项工作的开展提供人才支撑。针对当前基层林业队伍年龄结构失衡、创新能力不足等现状，要构建人才引进与培养的长效机制。创新人才引进模式，为森林资源管理队伍注入新鲜血液。通过激发创新创造力，实现森林资源管理模式向多元化、高效化转变。例如，因地制宜探索多种林下经济模式，在增强森林生态系统稳定性的基础上，也能创造额外的经济效益，这对于支持基层林业工作的开展也会提供积极帮助[5]。创新人才培养模式，坚持需求导向，围绕现阶段森林资源管理工作的开展需求分析，然后面向在职在岗的林业工作者提供相应的在职培训，帮助其丰富专业知识、提高营林管理水平。发挥人才优势，紧跟集体林权改革趋势，从而更好地开展新时期的森林资源管理工作。
在深化林权制度改革背景下，如何化解当前森林资源管理中存在的一系列问题，切实提高森林管理水平、提高森林经营效益，成为当下林业工作者关注的焦点。总体来看，产权主体多样化导致的山林纠纷问题、组织形式分散化导致的权责归属问题、资源投入不稳定导致的管理低效问题，是现阶段严重制约森林资源管理工作顺利开展的几个关键问题。在剖析问题成因的前提下，下一步要重点从明晰产权主体与管理权责，实行分类经营管理与完善生态补偿机制，以及构建资金长效投入机制和完善人才培训机制等方面多措并举，为新时期森林资源管理工作的高质量开展提供立体化的保障，支持林业产业的健康发展，在乡村振兴方面发挥应有的价值。
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