基于教育机制理论的广东高校理工科教育改革政策评析

邓荣海

在教育改革过程中，教育机制建设具有基础性和先导性作用，是确保教育改革长效化、实效化的关键支撑。为建设世界一流的理工科教育体系，培养大批适应与引领现代经济、产业和科技发展的新型高级人才,2017年教育部提出“新工科”理念，经过探索实践，其概念与内涵不断得到丰富和升华。为了服务和支撑区域产业转型升级，在省域层面，广东于2015年开始就以行政主导、高校为主体的模式谋划部署“新工科”建设，但由于当时尚未提出“新工科”概念，因此，在广东称为理工科教育改革。经过几年的实践探索，广东已初步构建起一个合理的支撑区域产业发展的理工科教育结构和布局，其对区域产业的贡献度也在一些研究中得到了验证。从教育机制理论的视角审视广东高校理工科教育改革，有利于总结经验、关照现实，为我国“新工科”教育持续向前提供示范。

在唯物辩证法看来，事物或现象的发展是有规律的，规律是客观存在的。认识和掌握客观存在的事物或现象的发展规律，才能推动人类社会科学发展。在社会科学领域，尤其是在教育领域，如何证明发展规律的客观存在并发挥作用是很多人的一个疑问，教育机制理论成为一个很好的佐证。机制被定义为事物或现象各部分之间的一种相互关系及其运行方式。延伸至教育机制理论，孙绵涛对此作出了诠释，教育机制表现为教育与社会、与受教育者之间内在的、稳定的、必然的联系，其运行方式的总结可以为认识教育现象提供路径。在此基础上，孙绵涛从哲学视野考察教育管理现象，提出系统的教育机制理论。其理论贡献主要有以下三个要点：一是在观察教育管理的各种复杂现象基础上，抽象出教育管理运行的层次机制、形式机制、功能机制。对不同类型机制的运行过程作出具体描述，有助于我们从内在逻辑结构上更准确把握各种教育管理现象的本质。二是对教育体制与教育机制关系作出判断，它们有所同也有所不同。指出两者在内涵和外延上都有所区别，但两者在过程上是相关的，在结构上是相融的，在功能上是相补的，教育体制改革与教育机制创新需同向而行。三是提出了教育机制改革的内容、任务和方式，有助于把握教育机制改革的内部和外部规律。借用孙绵涛的教育机制理论，各级各类教育现象存在着相互之间的影响，对其内在联系的研究构成了教育机制理论体系。如教育行政部门与学校之间就存在密不可分的关系，教育行政部门实施的行为为学校活动提供政策保障和资源保障，学校实施的活动践行着教育行政部门的组织目标和任务。

教育机制理论对于教育实践与教育理论研究具有重要指导作用，对于复杂的现象与问题需要从机制上去建构，理清教育机制的类型以及逻辑才能真正掌握教育的规律。挖掘教育行政部门与学校管理之间运行方式的规律，可以建立起科学的教育管理机制。如在理工科教育改革领域，众多研究都表明研究理工科建设有利于助推区域产业转型升级，但目前很多研究只是停留于专业自身的教学内容、课程体系、教学方法和教学手段等固有要素，没有涉及到政府在理工科建设中的功能定位，尤其是缺乏涉及深层次机制的研究成果。广东的高校理工科教育改革模式在全国引起反响，改革经验逐渐进入教育管理领域研究的视野。其成效体现在：全省理工类专业及学生占比大为提高，2018年底全省理工类在校生占比达到36.17%，比2014年增加2.57%。专业办学质量提升较快，全省一流专业遴选中进入名单的理工类专业达122个，占比53%。就业质量优于其它专业，近年各学科中工学类的就业率和平均月薪均在前列。科研能力大幅提升，以参与第一批高水平理工科大学建设的三所学校为例，仅2016年三校就共新增11个新型研发机构，共承担省部级以上科研项目257项，科研总经费达10.95亿元，承担项目数和科研总经费分别比2015年提高34.56%和218.9%。通过这些现象，我们关注到广东理工科教育改革呈现出三个特征：一是改变现有的高等教育管理体制机制，政府由对高等教育的宏观管理，调整为直接介入此次理工科教育改革，不但提出改革的具体目标任务，而且从财政资金、政策制度、平台搭建等方面为改革提供保障。二是改变现有的高等教育管理模式，将原来一些高校市属或省市共管、以市为主的管理模式，调整为省市共建模式。三是围绕理工科教育改革，省政府、教育厅等相关省直部门以及地级市政府出台了系列政策，这属于制度范畴的重构。上述调整实质上体现了教育管理体制机制改革的特征。因此，借助孙绵涛的教育管理机制及机制改革理论对此次改革成效作剖析，具有理论和实践意义，可以厘清深化教育体制机制改革的思路，有助于梳理形成高校理工科专业改革的有效路径。

为此，本研究通过整理自2015年至2018年广东省委、省政府，省教育厅、地级市政府等政府部门出台的扶持理工科教育发展的政策、全省理工类专业监测数据、理工科院校的建设方案等材料，梳理出行政统筹资源谋划广东理工科教育集群发展的具体路径，归纳出行政主导下的地方理工科教育改革发展机制。选择广东高校理工科教育改革机制进行剖析还具有其它的理论意义。有一些观点认为政府在大学运行过程中的角色应该模糊化，如有些专家提出大学自治是高等教育体制创新的根本途径，有其教育学、经济学和法理学的依据，政府应只担当宏观调控的角色；
甚至有人认为，政府对大学资金以及资源的投入是对大学的无形控制。这只是一种应然逻辑，实然逻辑如何则值得研究。依据教育机制理论，教育活动是一个不断发展变化的过程，且社会的政治、经济和文化等也影响着教育的运行机制，不同时期不同社会背景下对教育的诉求是变化的，对教育机制进行改革是一个持续的状态。教育机制改革一个持续任务是不断探究教育现象各部分之间的复杂关系，完善修正已有的教育机制结构，使教育运行方式更好地反映其内在联系。上述某些专家的观点具有一定时代合理性，但放在新的经济社会发展、教育发展背景下，需要作专门的分析。为此，对广东高校理工科教育改革路径的剖析有助于更好界定政府在教育机制中所发挥的作用。

在推进理工科教育改革方面，广东从政策、资源、平台等方面提出了改革举措以确保改革的不断深入，这里将从教育机制角度剖析广东高校理工科教育改革的路径并凝练改革经验。

1.发挥教育机制保障功能，扩大理工科专业规模。在以往的教育改革中存在着强调教育主体功能(即强调高校作用)，弱化政府保障功能的现象。在实然状态的教育改革中，政府对教育的保障功能始终发挥着重要的作用，表现为三种形式，一是提供经费、设备等物质条件，二是提供政策引导、制度保障等精神条件，三是提供理念引领、业务指导等服务。教育改革经验表明，政府所提供的保障功能聚焦点往往成就教育改革的某个领域。由广东教育行政部门主导的广东高校理工科专业改革中，政府对教育的保障功能机制得到充分的实施。如基于广东理工类学科、专业、学生均偏少，甚至低于全国平均水平的事实判断，扩大规模成为广东理工科教育改革的首要目标。为此，在物质保障方面，提出省财政加大对理工类专业的支持力度，提高生均定额拨款标准，将工学生拨款的折算系数从1.15提到1.4，理学生拨款的折算系数从1提到1.25。在政策保障方面，提出在年度招生计划编制中，对理工科高校和理工类专业两个“不得低于”的招生措施，即“原则上，各高校理工类专业招生计划占比不得低于学校目前理工类专业占比，也不得低于往年理工类专业实际招生占比”。在指导保障方面，编制《广东省普通高校本科专业设置及人才培养分析报告》，引导高校对接新一代信息技术产业、先进装备制造业、新材料产业、生物医药产业等重点领域，明确提出鼓励增设的专业名单。由于保障到位，此项改革的成效很快呈现，截至2018年5月，全省工学开设115种专业，数量最多，占全省专业种数的31.59%，理工类学生及专业占比也大幅度提升。

2.调适教育体制与机制关系，打造校地教育改革协力模式。一直以来，我国高等教育办学体制是“三级办学、两级管理”，地级市政府在高等院校管理领域充当的角色一直比较模糊。教育体制是教育机构和教育制度的统一体，与国家层面的政治、经济、文化因素密切相关，教育体制的复杂性、系统性决定教育体制改革是渐进的。教育体制决定着教育机制，而教育机制先于教育体制的产生，教育机制通过作用于教育活动，可以促进教育体制的不断完善。作为省级层面的改革可以探索从教育机制改革入手修正完善教育体制。为此，与以往的高等教育改革项目不一样的是，这次广东将地级市政府作为理工科专业改革的主体之一，具体方式是省市签订协议共建理工科高校和理工类学科专业,一方面要求地方政府对共建高校在政策、资金、项目、人才、土地规划上给予倾斜，尤其是加大财政支持力度。据统计，深圳、东莞、佛山三市财政资金共投入86亿元专门用于理工科高校建设，茂名市投入建设资金28亿元，江门市投入15亿元。另一方面，搭建平台推进校校、校地、校所、校企和国际合作，以各类基地和平台为依托，支持本土行业龙头、高成长企业与学校全面开展科技研发和人才培养合作。在共建过程中，省级层面充分考虑了地级市政府在产业发展上的需求，从这些省市共建协议可以发现，能够达成校地协力效果的重要前提就是这些高校的发展规划契合了当地产业发展需求，让地级市政府对校地协同创新产生期待。以《广东省教育厅 江门市人民政府支持五邑大学创建高水平理工科大学协议》为例，人才培养重点和技术开发的方向充分体现了江门及周边地区对轨道交通、现代教育装备、光电材料及装备、智能制造、现代织造技术、中式家具设计及生产技术、生物科技等重点发展的产业转型升级的需求。在“三级办学、两级管理”的体制下，一方面省里已经取消市内招生，校领导任命权也掌握在省级政府，另一方面需要地级市政府加大经费投入、政策支持促进院校发展，两者如何调和？调动地级市政府办学积极性一直成为高等教育治理难点。此次的机制改革实践成为高等教育办学模式改革的鲜明个案，对个案的分析有助于建立一个地方高校发展模式。

3.健全协同制度，促进校地院企协同创新。高校、企业、科研院所被认为是当今研发领域主要的创新要素，三个行为主体之间的协同创新成为趋势，呈现非线性、多角色、网络化、开放性的特征，实质上是协作组织内部的一种机制创新。协同创新需要政府在其中担当主导角色，健全宏观调控管理服务机制，实施组织协调、政策及财政保障等职能。长期以来，广东的高校、企业、科研院所等创新要素相互封闭，缺乏交流合作，导致在资源共建共治共享方面存在壁垒。鉴于上述现状，广东的理工科改革将建立校地院企协同创新机制，促进科研成果转化转移，藉此反哺产业发展。一方面，逐步建立起政府为主导、中介机构为辅助的科技成果转化体系，如由广东省教育行政部门与佛山市政府共同在佛山市设立广东高校科技成果转化中心，吸引和汇聚全省高校科技成果在佛山转化并逐步拓展到珠江西岸城市。构建“高校+高端研究院所+龙头企业”模式，打造系列高端创新平台，如共建华南科技创新战略发展研究院、佛山中科协同创新研究院、佛山(云浮)氢能产业和新材料发展研究院、佛山南洋研究院等创新实体。开展高校创新技术转移中心建设，通过成立创新创业学院，设立创业基金，整合学校、政府和企业优势资源，促进科研成果的转化。另一方面，建立起校地院企协同创新组织的利益分配机制、风险分担机制、资源共享机制，保障校地院企协同创新组织的运行。搭建科技创新平台是广东理工科改革过程中一项重要举措，因广东大力发展理工类学科专业而聚集的人才、实验室、平台等等，构筑了丰富的创新资源，在此基础上为区域产业提供人才资源和创新资源成为广东理工科教育改革的一个重要方向。这种模式正好实践了美国社会学家Henry Etzkowitz研究提出的Triple Helix Theory(三螺旋理论)，政府、大学、企业因为市场需求而联结，三者之间的衔接和耦合实现知识的生产和转化，政府在其中发挥了宏观调控的功能,推动协同创新机制形成和成果落地。

图1 政府、大学、企业的协同创新机制

4.发挥监督机制,构建理工科教育考核体系。教育管理现象中监督—服务式机制被称为权变理论的实施应用，是指政府以及教育行政部门在对教育管理过程中，既进行政策指导，又进行监督考核，是集权与分权的结合，该方式被当今许多国家普遍采用。有关专家指出，我国目前高校评价体系存在两大核心缺陷——即评价指标对社会情境的抽离性和碎片化特征。广东探索重建大学与其所依存社会环境的连接性，研究制定了新的理工科教育考核体系。一是在2017年1月出台的《各地市创新驱动发展近期重点工作任务评价监测实施办法》中，将“高校向企业转移技术成果数及服务收入”纳入各地市的考核监测指标，把省内高校向当地企业和其他单位实施技术成果转移及技术服务的数量及实际收入总和纳入考核范围，引导全省各地市积极开展产学研合作，创造条件吸引高校科技成果在本地落地转化。二是对珠三角九市的理工类专业学生占比纳入考核，每年监测九市的理工类专业集成度，根据区域内各市实际监测值排序进行评分，藉此鼓励政府支持辖区各高校发展扩大理工科规模。这些举措反映着政府加强行使对教育监督的权利。早在2015年，教育部就提出推进教育管办评分离，明确政府、学校、社会各自的职责权限，倡导建立督政、督学、监测评价三位一体的教育督导体系。广东在高等教育改革中注重面向地级市政府建立理工科教育考核体系，这与以往的评价体系相比有较大程度的突破，将高校发展指标与地方政府挂钩带来的效应是调动地方政府对高校、产业、技术研究等进行统筹的主动性和积极性，进一步促进产教融合和校企合作向纵深发展。

5.发挥指导机制，打造教改项目体系。孙绵涛关于教育形式机制改革的研究中，提出我国改革的目标和任务是建立以指导—服务式为主的教育机制。指导—服务式教育体制体现自主性的管理理念，有利于受教育者和被管理者主体性的发挥。如何在这项高校理工科专业改革中撬动改革主体——高校的积极性，引导高校的改革方向，广东省级教育行政部门作了探索，主要是以一批工科教学改革项目为重要抓手。这些项目运作机制是由省级教育行政部门部署，提出建设指南，配套政策资金，搭建平台，高校依据办学特色与办学资源择项实施。一是推出质量工程教改项目，牵引人才培养模式改革。“质量工程”项目涵盖大学生实践教学基地、虚拟仿真实验教学等15类建设项目，“十三五”期间立项的理工科教育项目达1277个。二是以工程教育专业认证提升专业建设质量。广东通过引导高校积极参与工程教育专业认证助推全省理工类专业的规范建设，建立健全专业自我发展、自我监控、自我评价、自我改进的内部质量保障机制。三是搭建建设平台，与省工信厅、行业协会合作先后举办5届涉及机械制造、服装纺织、金融等不同行业领域的校企协同育人经验交流会，先后认定2批80个省级协同育人平台，举办首届广东省校企合作协同育人项目对接会。四是特别值得总结经验的是广东的产业学院建设，这是颇具广东特色的理工科改革项目。建设产业学院是一项系统工程，外部需要政府牵线搭桥，内部需要学校管理部门、教学科研单位上下联动，延揽优质资源参与办学。广东将教育部提出的关于“新工科建设九个一批”的理念统筹在产业学院建设中，产生了化学反应，效果明显。进一步凝练佛山科学技术学院和东莞理工学院等几所高校的经验做法，可以梳理出产业学院建设机制：一是要找准服务产业需求的切入点。产业学院建设须选准具体服务的产业链，精确分析学科专业与产业链的对应关系、供需要求，明确服务定位和发展方向。二是要建立互动共管互利的合作关系。让行业企业人员作为决策者直接参与人才培养全过程，在产业学院规划、建设、发展、创新中最大限度地强化企业主体责任。设计产业学院建设路径时考虑受益的绝不仅仅是高校，同时应考虑企业，鼓励高校在人才输送、培养培训、技术攻关、应用科研等方面帮助企业解决发展瓶颈问题。三是建立产业学院发展的长效机制。争取政府的政策支持，赋予高校在产业学院建设过程中涉及的管理机构、合作形式、资源配置等方面更多自主权。四是注意产业学院的功能复合。结合区域产业需求，集产、学、研、转、创、用“六位一体”，产业学院既可作为双师型教师专业化发展基地、大学生实践实训基地、大学生创新创业基地，也可成为合作企业的员工培训中心、项目孵化基地、成果转化平台、产品研发中心，建设互利、互动、多赢的实体性教育平台。

图2 产业学院运行机制

上述广东高校理工科专业的改革路径内含教育机制改革的探索。我国高等教育管理领域经历了由行政—计划手段到指导—服务手段的阶段，过去政府对高校的过多干预在一定时期为大家所诟病，后来随着对高校办学自主权的界限不断确定，高校获得更大发展空间。但与此同时，高校也失去了政府与行业的某些政策与资源支持。为此，广东高校理工科教育改革实质在探索一个重大教育改革的完善机制。凝练总结广东理工科教育改革的路径，从学界的反映来看持肯定意见的为多。虽然广东的理工科教育改革由政府主导的痕迹明显，但正如一些观点所言，在“管办评分离”背景下政府在高等教育治理中履行政策、资源、信息、协调职能与落实高校办学自主权两者并不相违背。刘坤、陈通的研究就曾指出，中国新工科教育治理的基本逻辑主要包括三方面，分别是以政府为主导的政策逻辑、以高校为基本主体的知识逻辑和以产业界为代表的社会逻辑；
这个基本逻辑规定着新工科教育治理的主体体系和各主体的角色规范。为此，广东理工科教育改革机制研究为政府在教育管理机制的合理定位提供了佐证，也佐证了我国教育机制改革的目标之一是应建立依据政治、经济、文化等社会因素灵活调整的动态结构。

教育机制改革具有基本规律，层次、形式和功能机制中任何一种机制的改革需要其它两种机制的配套，这是三种机制之间内在本质的联系。延伸至广东理工科教育改革，也要兼顾涉及改革的诸多要素，依据该教育机制各部分之间的联系，不断调整改革目标任务，形成改革推进的完善模式。如机制类型论的动力机制所提，哥德尔不完备定理证明，无矛盾的系统必然是不完备的；
系统的无矛盾性是系统的自我肯定，而不完备性则是系统的自我否定；
系统内存在的自我否定力量就是系统的变化的、改革的动力机制。国家部署的新工科建设的新要求与广东理工科教育改革存在的缺乏科教融合、产教融合配套政策等系列深层次问题，是促进广东理工科教育改革自我完善的动力，值得行政主导下的广东理工类改革在以下领域作深层次的探索。

1.建立面向“新工科”教学内容的科教融合机制。科教融合是当今科教体系改革发展的趋势，由于组织间的异质性，科教融合尚未形成动力机制，尚未形成科教资源整合和共享机制。法、德等国的经验是政府通过政策、外部增量资源引导科研院所与高校合作。这给广东理工科教育改革带来启发，需要政府主动介入，建立促进科教融合的激励机制。就理工科教育改革而言，改革要体现科技发展的趋势，体现技术研究的成果，要着眼于培养工科生对新技术、新业态的了解、掌握、初步运用，为此，需要政府主导，引入科研机构和高新技术企业的科研资源，持续更新理工科教育资源，从而契合新工科的培养理念。一是注重科教融合。鉴于高校和科研机构分属不同的行政管理体系，省有关部门应作出制度安排，创造条件促成高校与科研机构合作，将先进成果及技术与学科专业知识有机融合，成为教学资源。二是注重企业创新资源。广东，尤其是珠三角核心区域，聚集很多处在产业前沿、行业领先地位的高新技术企业，其基于产品技术研发和应用的企业培训内容或培训教材，是理工科教育教学内容补充的重要渠道。政府应着力构建高校与企业研发机构的合作平台，引入包含企业先进技术的培训教材等资源到工科教育课堂，从而有助于学生掌握实时的产业资讯和技术更新。

2.建立面向“新工科”的校企深层次合作机制。产教融合、校企合作对理工科人才培养具有不可或缺的作用，也是深化新工科建设的重要路径。但实际情况不容乐观，广东高校与行业企业之间尚未建立稳定对接的渠道，供需信息不畅通。曾有专家公布一个数据，企业找到合适专家解决技术问题的概率只有万分之二，专家实现技术成果产业化的概率仅有百分之五，为此，在企业与专家之间建立信息交流平台的必要性凸显，而这应该是政府部门需要承担起的职责。此外，当前的协同育人措施浮于表面，产教融合激励机制没有建立起来，影响着广东高校与产业之间的有机联动，这也是全国校企合作的一个缩影。

有学者对23个省份深化产教融合、促进校企合作的相关政策文本进行了分析，发现拓宽企业参与途径、深化“引企入教”改革、开展生产性实习实训、推进协同创新和成果转化、强化企业职工在岗教育培训、发挥骨干企业引领作用等是各省份强化企业产教融合重要主体作用的共性举措。但基于政策制定到政策实施、政策效果判定之间的差距，目前这些举措尚未形成实质成效，没有形成长效机制。社会交换理论认为互惠是组织交换的基本原则，利益需求的不满足导致交换关系不平衡，影响了交换结果的评估，交换过程只能终止。由此可见，建立利益共享、校企共赢的机制是打造深层次的校企合作模式。政府要在其中担当重要角色，从产业和企业发展的角度研究、制定、出台系列产教融合激励政策，建立产教融合的长效机制。以下这些做法或值得政府借鉴：一是研究“产教融合型”企业评定标准和奖励办法。考虑在现有的高新技术企业中遴选一批乐于参与协同育人的企业，签订开展产教融合、协同育人的合作协议，明确企业在育人领域的义务，然后政府部门在企业技术中心认定、企业创新平台建设等方面予以优先支持。二是利用好政府的投资资金，并出台政策鼓励资本市场，投资包括实践实训基地建设、工程技术研究项目、核心技术产业化等新工科项目，并在政策上支持校方与投入方共享项目建设成果。三是由工信部门牵头，建设产教融合数据平台，共建共享工信部门的企业技术研发数据、人社部门的岗位需求数据、教育人才培养数据、财政部门产教融合资源数据等，为校企合作提供对接与政策指引。

3.建立面向“新工科”的教育师资补充机制。师资是教育机制诸要素中非常重要的一个方面，人事制度与政治体制、经济体制等因素密切相关，其改革具有复杂性、艰巨性和风险性。新工科背景下理工科教育发展需要大量具有工程化背景、具备工程实践能力的教师，其在教学过程中起码要具备三项工程教育领域的能力：了解掌握学科前沿理论、了解掌握行业前沿技术、设计并指导学生开展工程实验。于杨、吕悦研究提出一个“四维一体”新工科教师胜任力模型，即由知识素养(Knowledge Competency,K)、工程素养(Engineering Competency,E)、教学素养(Teaching Competency,T)、个人素养(Personal Competency,P)构成的K-E-T-P四维胜任力模型，工程素养包括工程实践能力、创新能力、前瞻意识以及工程伦理。借鉴场域理论，在工程行业企业工作的经历是有效培养教师工程素养的途径。但广东理工科师资的实然情况是基本上从高校博士毕业后直接走上任教岗位，具有行业工作经历的教师比例较低，处理实际工程问题的经验尤其欠缺，掣肘了广东理工科深层次改革。为此，解决的办法在于探索人事制度的改革，建立理工科师资补充机制，探索高校与行业人才的双向流动。然而，人事政策的主动权目前还是掌握在政府人事部门手中，如何发挥行政主导下的理工科改革优势，深化高校人事制度改革，值得政府的反思。以下政策建议可供政府人事部门参考：一是建立支持行业企业人才到高校任职的畅通渠道。探索制定高校选聘产业教授的政策，赋予高校更大自主权，可以自主选聘企业的高水平人才。二是建立兼职聘用、柔性引进机制，对于行业企业人才到高校兼职的，可以双方约定薪酬。

理工科教育在培养拔尖创新人才、实现科技高水平自强自立的方面发挥着关键作用。从广东理工科教育改革历程来看，推进新时代理工科教育高质量发展需要以推进教育体制机制改革为重点，着力调适教育体制与机制关系，打造校地教育改革协力模式、健全协同制度，促进校地院企协同创新，发挥监督机制，构建理工科教育考核体系，发挥指导机制，打造教改项目体系，同时面对新形势新问题建设科教融合、产教融合和师资补充机制，推动我国“新工科”建设争创世界一流。

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