民族区域自治主体的宪政解读|民族区域自治制度

　　【摘 要】本文在对当前学术界关于民族区域自治主体的观点进行反拨辨正的基础上，从宪政维度对民族区域自治主体进行解读。在现代宪政意义上，民族区域自治是宪政的基本要素之一；自治机关难以完成作为民族区域自治主体的自我解证；“人的自治性”、民主的结构性缺陷以及人权保障的最终指向确证了民族自治地方的全部个体成员是民族区域自治的主体。
　　【关键词】民族区域自治；自治主体；宪政；民主代议制；人权
　　【作 者】李军，玉林师范学院政法系讲师、法学硕士。广西玉林，537000
　　【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X（2011）03-0032-008
　　
　　The Constitutional Interpretation on the Main Body of Regional Autonomy for Nationalities
　　Li Jun
　　
　　Abstract： Based on analyzingthe opinions about the main body of regional autonomy for nationalities in the current academic circle， this article carries on it’s opinion from the constitutional government dimension In the modern constitutional sense， regional autonomy for nationalities is of the basic elements of the constitutionalism； It’s difficult for self-government organs to explain how itself to be the main body of regional autonomy for nationalities； Personal autonomy， the structural defects of democracy and human rightssupport confirm that all individual members in national autonomous areas are the main body of regional autonomy for nationalities
　　Key words： Regional autonomy for nationalities； Autonomous body； Constitutionalism； Democratic representative； Human rights
　　
　　民族区域自治，在我国既是一项基本政策，也是一项政治制度，还是一项法律制度。无论其作为一种行为模式的自身属性，还是作为一项制度进行的人为设计，都离不开主体方面的问题。民族区域自治主体是民族区域自治的逻辑起点和目的所在，是关乎民族区域自治的存在意义、实际运作以及实践效果的关键所在。离开主体，民族区域自治将成为空谈，变得毫无意义。对民族区域自治的研究，人们要么从现实的政治价值诉求方面作宏大叙事的论述，要么从制度层面论及民族区域自治的制度设计和具体规定，再有就是围绕民族区域自治的核心内容――自治权及其实现展开的探讨。当然，无论是价值诉求的宏大叙事、制度的设计与运行，还是自治权的实现途径，对于民族区域自治而言，其要义都是不言而喻的，为此而进行的努力也都是无可或缺的。然而，其中却隐含着对民族区域自治主体的偏颇认知。一方面，基于研究视角的需要，不少学者对民族区域自治主体避而不谈；另一方面，当前学术界对民族区域自治主体的研究，并未能形成系统有效的解证范式，难以从学理上对自治主体的重要性做出圆满的解答。鉴于此，本文在对民族区域自治主体现有理论进行反拨辨正的基础上，从宪政的维度对民族区域自治主体作进一步的解读。
　　一、关于民族区域自治主体的争议与解析
　　民族区域自治主体，当前还不是法律意义上的概念，因为中国的宪法和法律没有做出明确具体的界定，仅在一些条文中对“民族区域自治”、“自治机关”、“自治权”等进行了规定。如《宪法》第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”《民族区域自治法》序言中规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”第15条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”因此，当前学术界对民族区域自治主体进行界定时，多是基于《宪法》和《民族区域自治法》的上述规定推导出来的。
　　概而言之，学术界对民族区域自治主体的理解和界定，主要有以下几种主流观点。第一，认为民族区域自治主体是民族自治地方居于主体地位的少数民族。1981年7月《人民日报》刊登文章指出：“我们所说的民族区域自治，这个‘民族’是当地居主体地位的少数民族；这个‘区域’以当地居主体地位的少数民族的聚居地区为基础；这个‘自治’是当地居主体地位的少数民族的自治”，明确指出民族区域自治主体是民族自治地方居于主体地位的少数民族［1］（p52），也就是实行自治的民族。第二，认为民族区域自治主体是民族自治地方的各少数民族。如有学者把民族区域自治定义为“在中华人民共和国领土内，在最高国家机关的统一领导下，各少数民族按照宪法和民族区域自治法的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，设立自治机关，自主地管理本民族内部的地方性事务，行使当家作主的权利的一种政治制度。”［2］（p28）根据该定义，民族区域自治的主体是“民族自治地方内的各少数民族”。第三，认为民族区域自治主体是民族自治地方的各少数民族人民。持此种观点的学者也是在给民族区域自治下定义时，对民族区域自治主体进行界定的，着重强调“各少数民族人民”在民族自治地方设立自治机关，行使自治权［3］（p65）。另外，还有一种观点从权力的视角出发来考究民族区域自治主体，认为在权力意义上，民族区域自治的主体是由自治地方各族人民共同组成的自治机关［1］（pp55-57）。支持此种观点的还有张文山、沈寿文等人。以上关于民族区域自治主体的观点，我们可以将之概括为：“自治少数民族主体观”、“各少数民族主体观”、“各少数民族人民主体观”、“自治机关主体观”。当然除以上四种观点外，也有极少数学者认为民族自治地方是行使自治权的主体，因而将民族自治地方看作是民族区域自治的主体，这种观点目前还不具有代表性。
　　从理论上讲，民族区域自治作为一种行为范式和制度设计，其主体是行为的担当者，是制度运行和实践效果的承受者，是我国将民族区域自治作为一项党的基本政策、一项基本政治制度和法律制度来进行设计和践行的逻辑起点和终点。对于如此重要的概念，本来“应当明确而不产生歧义”［1］（p52），但当前我国学术界对“民族区域自治主体”的具体理解确实还存在很大的差异。究其原因，笔者认为有三方面。
　　首先，现行法律规定所致。无论是《宪法》，还是《民族区域自治法》，都未明确规定“民族区域自治主体”的概念，因此学界基于理论探讨而需要用到这一概念时，便没有相应的法律依据，此其一；更糟糕的是，法律不仅没有界定“民族区域自治主体”，而且对诸如“民族区域自治”、“自治机关”、“自治权”等一些近似或相关的概念也进行了很不明确、甚至模棱两可的规定。《宪法》第4条第3款和《民族区域自治法》序言中的表述，显然是将“各少数民族聚居地方”，即民族自治地方，作为民族区域自治的主体。但《宪法》第115条却又明确规定自治机关行使“地方国家机关的职权”和“自治权”，明显是从权力的角度出发，确认自治机关是民族区域自治的主体。《民族区域自治法》第三章第19条到第45条对自治权的规定，彰显的是对民族自治地方各民族以及各民族人民的自治权利的赋予与保护，无疑又将民族自治地方的各民族以及各民族人民作为自治权的享有者，亦即民族区域自治的主体。这样，必然使得人们对“民族区域自治主体”的概念进行推导界定时，由于理解不同、标准不一而产生不同的定义。应当说这是最主要的原因。
　　其次，对自治权性质的学理认识不一致。作为民族区域自治的核心，自治权到底是“权利”还是“权力”？学界始终存在异议。有学者主张自治权是一种“权利”，认为自治权“是指自治机关依照宪法和法律的规定，根据当地民族的政治、经济和文化的实际，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利。”［4］（p261）有人则认为，自治权是一种“权力”，是“民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限范围内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。”［5］还有一种观点认为，自治权既是“权利”，又是“权力”，是“权利”和“权力”的综合体［6］。出现这样的学理差异，当然，其根源还是法律规定不清晰。比如《宪法》第4条第3款规定“自治权”，就很难确定其性质，因为既可以认定为“自治权利”，又可以认定为“自治权力”。甚至还有学者详细地分析了《民族区域自治法》第三章“自治机关的自治权”的内容，指出在该章27个条文中，包含有三个互有联系但却是不同主体分享的“权利”或“权力”：一是自治机关的职权，也就是“权力”，具体条文有第19-22条，第24-30条，第31条第二、五款，第33-34条，第36条，第37条第一、二款，第38-43条，第44条第二款；二是民族区域自治地方的少数民族的“权利”，具体条文有第23条；三是民族区域自治地方的“权利”，具体条文有第31条，第32条第一、三、四款，第35条，第37条第三、四款，第44条第一款，第45条［7］。对自治权性质的认识不一致，就会导致对民族区域自治主体的不同认定。从权利的角度来认定自治权，其主体就会是民族自治地方、民族自治地方各少数民族或是各少数民族全体成员，民族区域自治的主体也就当然在这些范围当中；从权力的角度来认定自治权，其主体就会是自治机关，自治机关也就会成为理所当然的民族区域自治主体。
　　再次，在于学术界对民族区域自治主体的研究现状。目前学术界在使用到民族区域自治主体或相关概念时，都是泛泛而言，比较随意，有的干脆有意避而不谈。“一些著作对民族区域自治概念的讨论仅仅是重述《宪法》和《自治法》的规定，回避了民族区域自治的主体问题。”［1］（p52）然而，民族区域自治作为处理民族问题的行为模式和社会制度，无论从哪个角度来说，其主体问题都是无法回避、也是不容回避的。任何一种行为和制度都少不了它的主体，离开了主体，行为和制度就没有了价值和意义，也没有存在的可能。没有民族区域自治的主体或其主体的界定含糊不清，都会架空民族区域自治制度的内容，难以使作为解决我国民族问题的基本政策和基本政治制度的民族区域自治名副其实［8］。学术界对民族区域自治主体研究的漠然或不重视，势必会导致对这一概念界定的非科学性。就如德国法理学家魏德士所说，没有确定的定义，就不能清晰地思考、科学地认识［9］（p9）。如此，在对民族区域自治主体的认识上，就会存在诸多差异。
　　应当说，学术界关于民族区域自治主体的各种观点，无论是“自治少数民族主体观”、“各少数民族主体观”、“各少数民族人民主体观”、“民族自治地方主体观”，还是“自治机关主体观”，都不一而足地存在理论上的缺陷。“自治少数民族主体观”的缺陷可以说是显而易见的，只认可实行自治的少数民族作为民族区域自治的主体，明显地违背了民族区域自治制度的初衷。“各少数民族主体观”和“民族自治地方主体观”，则是割裂了我国民族区域自治所包含的民族自治与区域自治两个方面的内在逻辑联系。“各少数民族人民主体观”的缺陷则在于将民族自治地方的汉族人民排除在自治主体的范围之外，使民族自治地方的汉族人民无法享受因居住在本地而应享有的特殊的权利，是对汉族人民权利的无理剥夺，造成对汉族人民的歧视，这显然也是违背《宪法》和《民族区域自治法》的基本精神的。
　　当然，“自治机关主体观”的缺陷也是很明显的。该“主体观”以《宪法》第115条为法律依据，其论证逻辑选择以“权利―权力”这一对法律范畴为依托，并从“权力”这一侧向着重论述，指出自治机关的“自治权实质是一种国家权力，是自治机关所享有的相对独立的权力。”即使民族自治地方的全体居民享有“自治权利”，但终究“自治权利的实现必须转换为自治权力”［1］（p56），因而得出“在权力意义上，民族区域自治的主体是由自治地方各族人民共同组成的自治机关”的结论。但问题正出于此：其一，“权利―权力”涉及的是两个内容相互对立的概念，侧重其一，是很难对另一方进行有理有力的辩驳的。其二，从权力的视角将自治主体定位于自治机关，而对真正当家作主、享受民族区域自治制度实惠的民族自治地方的各族人民置之不顾，未免有失偏颇、本末倒置，有违《宪法》和《民族区域自治法》的初衷。其三，“自治权利的实现必须转换为自治权力”，这一说法本身值得考究。权利要通过转换为权力才能得以实现，在逻辑和经验上都是说不通的。自治主体的自治权利通过自治机关这一代议制机构行使，只能说明自治机关的权力只不过是自治主体行使自治权的一种方式而已。更何况，代议制“多数决”的弊端在当下时代也越来越呈现出其弊端与不足，自治权利以代议制形式行使的情况能否长期得以延续尚且难说。其四，如认为自治机关是民族区域自治主体，则可能导致一种误解，而使自治机关丧失宪法赋予它自身的性质和意义。尽管我国《宪法》规定，自治机关具有“双重性”，既是一级地方国家机关，又是民族自治地方的自治机关，但由于我国行政体制方面的原因，很容易使得人们认为，在“自治权”这种国家“钦定”、“委托”的“权力”的行使过程中，因无法脱离中央政府与民族自治地方自治机关之间上下级监督与被监督的关系，就会强调自治机关作为一级地方国家机关的性质和职权（职能），使人误认自治机关是仅作为中央政府在地方的一级代表机关，而忽视其作为民族自治地方自治机关行使自治权的性质和职权（职能）。如此一来，我国民族区域自治制度的伟大创举就会变得毫无意义。
　　鉴于以上辨析，笔者认为，民族区域自治主体不是自治机关或其他各种主体，而应当是：居住在民族自治地方享有自治权利的各族人民全体组成成员，简而言之，就是民族自治地方的全部个体成员。
　　二、宪政维度的民族区域自治主体
　　对民族区域自治主体未能形成系统有效的解证，主要的原因在于学术界习惯于从制度层面进行阐释，未能脱离法律规定等制度安排的束缚。因此，要合理有效地对民族区域自治主体进行解证，就必须打破现有制度安排的牢笼禁锢，从形而上的角度进行思辨，更深层次地发掘民族区域自治主体的内在机理。宪政维度的民族区域自治主体解读，不失为一个可选的方向。
　　从发生学角度来看，“宪政”的语词及实践都起源于西方，是西方语境的产物，它是建立在“公民―国家”这样一对政治学理论范畴基础上的一种知识体系。在发展历程上，可以说，宪政经历了“古典宪政――近代宪政――现代宪政”三个阶段。古典宪政在“公民政治”的基础上，强调“个人主义”和“自由主义”，无论是设计国家的政治制度，还考虑整个国家的其他政治问题，都以公民个人权利为起点。近代宪政则是在“法治主义”的基础上，强调“程序正义”和机会平等，在政治实践中注重形式平等或形式正义。现代宪政在政治制度设计及实践当中，都比较强调社会公正问题，注重追求社会的实质正义。因此，现代宪政理论在对古典宪政和近代宪政的个人自由主义和法治主义理论进行辩证否定、摒弃和修正的基础上，以社会公平正义为最高价值诉求，在政治实践中更多地关注社会的结果平等和实质正义。作为现代政治文明的最高形态，宪政不仅体现为一种政治文化、政治原则、政治制度，而且还体现在纷繁复杂的政治实践之中。当前学术界分别不同角度出发，采用不同的方法，对宪政概念做出了各种各样的诠释。虽然每一种见解都有其道理，但多为自话自说，以至于关于“宪政是什么”非但没有随着研究的拓展而日趋简约化和明晰化，反而呈现出一定程度的模糊迹象［10］。尽管如此，我们却还是可以从其基本要素来诠释宪政的。
　　当前学术界主要存在有“三要素说”、“四要素说”、“七要素说”、“八要素说”、“九要素说”等不同的宪政要素理论，但以“三要素说”为主流。宪政“三要素说”认为：宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则和制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。它包含三个基本要素，即民主、法治、人权。民主是宪政的基础，法治是宪政的重要条件，人权保障则是宪政的目的［11］（p2）。当然，任何理论都不是一成不变的，随着社会发展和时代变迁，它始终处于一个变化发展并日趋完善的过程当中。考虑到宪政理论的发展性和时代性，笔者认为，现代宪政除包括民主、法治和人权三个基本要素外，还应包含民族（或地方）自治（就我国而言，为民族区域自治）这一现代性要素。
　　始源于西方的宪政制度，在人类政治文明的发展史上，起到了巨大无比的推动作用。“民主、法治和人权”作为宪政的固有内涵，是人类为之不断追求的终极目标，为人们的政治生活和社会生活燃起了明亮的航灯。因而，无论古典宪政理论还是近代宪政理论，都为此而不懈地努力。然而，从现代宪政的视角来看，由于受到时代的局限，古典宪政和近代宪政的“民主、法治和人权”三要素，无论如何进行宪政体系的整合与构建，都无可避免地存在一定的缺憾，无法彰显人类全部理性和智慧的光辉。“西方古典宪政理论在建构之一开始就将社会中的个人原子化和人民整体化，并没有考虑语言、文化、宗教等民族因素对于一国范围内人民在自我认同方面的巨大影响，因此不可避免地会在政治实践中产生与多元主义之间的冲突。”［3］（p43）这种“冲突”在国家层面通常就会以单一性的国家政治理念与以血缘关系和地缘关系为基础的民族之间的冲突和矛盾体现出来。对于大多数国家而言，都不是纯粹的单一民族国家。少数民族的存在、少数民族与主体民族以及整个国家之间的关系，在多民族国家都是不争的事实。然而，在西方宪政史上，长期以来都没有形成关于多民族国家的理念，缺乏关于多族体政治的理论和经验。以至后来强调“法治主义”的近代宪政理论逐渐形成了这样一种占主导地位的意识形态：“政治上统一的国家，在文化上也应该是相同的，各少数民族所保持的文化价值观和社会组织形式是对国家安全和和谐价值的一种威胁。与此相应，民族政治实践的模式主要是一种一体化模式，表现为对少数民族群体和文化实行强制同化政策。”在这种意识形态的指导下，产生了一种以机会平等与非歧视为原则的理论，这种理论认为，“作为社会文化群体中的一员，少数民族成员的权益已通过享有普通公民的公民管理得到了充分的保障，普遍的个人权利制度已将文化的差异性包容其中，因此，国家对少数民族群体实行特殊的制度没有必要，否则就对其他公民权利的保障构成了制度上的歧视。”
　　以“民主、法治和人权”为基本要素，通过“民主”和“法治”两种途径追求“人权”，这样的宪政制度设计，在实践当中遭遇了诸多问题，暴露出其理论上的局限性和片面性。由于民主代议制的“多数决”原则具有自身无法克服的内生性缺陷，多民族国家的民主政治实践中，占主体地位的民族群体凭借其人口以及所占各种社会资源的绝对优势，而作出不利于少数民族群体的决定，甚至于少数民族群体有时连自己的事务都受到干预，无法自决。政治上的被排斥、被歧视，导致政治参与的漠然，进而无法通过正常渠道表达自己的诉求。然而，作为一个民族群体，都有其自身的群体利益以及群体成员的个体利益，这些利益无法正常地得到满足和实现时，他们就可能会走极端之路，“在宪法和法律之外寻求保护”。那么，“对于一个政治共同体来说这是很危险的事情，”因为，“当这种不满积累到强烈的程度，少数民族就会以自由作为理论依据，要求分离并建立自己的民族国家。”［3］（p44）可见，“民主”还不足以实现宪政的根本目标。同样，“法治”也难以独担重任。法治的曙光无法照亮所有的黑暗并普照到每个人的身上，特别是强调形式正义、忽视实质正义的近代宪政的“法治主义”，更难对因历史、地理等原因而身处弱势的少数民族及其成员的权利或人权，给以公平正义地对待。
　　民主和法治难以满足人权的现实并达致现代宪政的目的，这就必然导致人们寻求新的途径或手段。无论从哪个方面来说，个人固有尊严的价值以及社会整体的公平正义都应当得到彰显。现代宪政理论注意到了其中的要义。尽管都注重保障人权、维护人的尊严，但同古代宪政理论相比，现代宪政理论更侧重社会整体的公平正义，并以此为最高价值诉求。在现代宪政理论的指导下，为保障和救济少数民族的权利，最大限度的维护社会整体的公平正义，地方自治或民族自治就成为多民族国家政治制度安排中的一种政治实践。“这样一来，民族自治就成为多民族国家代议民主制度的必要补充，上升为多民族国家宪政建设的基本要素。”［3］（pp44-45）只不过，由于国情、族情、区情的差异，各国在为保障少数民族权利进行政治制度安排时，所采取的形式和路径有所不同。我国的民族区域自治，就是宪政制度在现当代的一个伟大的创新之举。
　　我国的民族区域自治制度，对维护和保障我国少数民族权益起到了巨大作用，无论其创设初衷、发展历程还是实效成果，都围绕和体现对个人固有尊严的价值以及社会整体公平正义的维护和保障。民族区域自治其本身就包含了宪政寓意，它同民主、法治一样，是人权保障与实现的重要途径和手段，是现代宪政的重要内容。民主区域自治与人权保障和宪政体制之间存在一种内生的、无法割舍的关联性。因此，从宪政的意义上来讲，民族区域自治不仅拓展了我国宪政建设的现实内涵，还拓宽了现代宪政的理论基础，因而成为现代宪政的基本要素之一。
　　民族自治地方各民族的个体成员成为民族区域自治的主体之所以正当和可能，首先有其伦理哲学基础。其伦理哲学基础在于人的“自己决定权”或者说“人的自治性”。民族区域自治属“自治”的一种。“自治”在英文当中大体等同于“self-government”一词，《布莱克维尔政治学百科全书》对“self-government”的解释为，个人或群体缘于其特有的理性自主品格而管理其自身事务，并自行选择行为方式和承受行为效果的生存状态。从伦理哲学意义上来讲，“self-government”即为“自主”，等同于“autonomy”，而“autonomy”就是“有理性的人给自己规定法律的理想境界”，因此，认定“个人就是‘自主’或‘自治’的社会存在物”［12］，应当是没有疑义的。这是人的“自己决定权”或 “人的自治性”的属性根源。那么，什么是人的“自己决定权”？日本学者认为，自己决定权是“就一定个人的事情，公权力不得干涉而由自己决定”的权利［13］。或者说是，自己的私事由自己决定的权利［14］（p487）。一个人之所以拥有“自己决定权”，在于人之理性和“自主性”或“自治性”。每个人都有相对独立的人格，能以自己独立的能力对自己的行为和利益作出最佳判断，使自己的利益达到最大化。康德认为，“人，实则一切有理性者，所以存在，是由于自身是个目的，并不是只供这个或那个意志任意利用的工具；因此，无论人的行为是对自己的或是对其他有理性者的，在他的一切行为上，总要把人认为是目的。”［15］（p125）马克思也从实践生活的角度，以人所具有的特质，即“自由自觉的活动”，来重读人性，阐释了“人之为人”的深层理念。作为个人自治的伦理哲学基础，人与生俱有的“自己决定权”或“人的自治性”，自然就成为那些组成自治体的个体成员作为自治体的主体，并在自治体当中行使自治权的逻辑起点。自治体的内部事务与自治体的个体成员有着密切联系，对于这些“私事”，“理性的”、“自由自觉的”自治体的个体成员有自己决定的权利。同理，民族自治地方各民族的个体成员是民族自治地方这一自治体的组成成员，对本地方民族事务有自我决定的权利，因而是民族区域自治的主体。
　　从民主方面来看。民主作为一种国家形态，主要说明谁是国家的主人，国家政权掌握在哪些人的手中。从语词结构来看，民主由“人民（demos）”和“统治（cracy）”两词合成，意味“人民的统治”，通俗解释为人民当家作主［16］（p6）。其实质是主权在民，人民行使管理国家的权力。民主是宪政的基础，没有民主政治，就没有宪政，也就不存在法治、人权。“民主保证人们的基本人权，给人民提供平等的机会，它本身就是人类的基本价值。民主不仅是解决人们生计的手段，更是人类发展的目标；不仅是实现其他目标的工具，更契合人类自身固有的本性。即使有最好的衣食住行，如果没有民主的权利，人类的人格就是不完整的。”［17］尽管民主作为人类社会有史以来“最不坏”的一种政治制度，但终究它本身就包含有还不是“最好”、甚至“极坏”的因素在里面。首先民主以较高的姿态标榜“主权在民”、“全体人民的统治”，但是在现实社会生活中，诸多的因素都决定了“全体人民”的各个组成成员根本无法全部参与一切公共事务的处理。因此，民主只能采用代议制的形式，遵循“多数决”的游戏规则。然而，即使如此，这种“所谓的‘多数统治’也仅仅是在国家统治权的所有权（即主权）层面上才能成立，而就国家统治权的行使权（即治权）而言，任何社会中都是由少数政治精英统治的。”［11］也就是说，作为一项决策机制，民主所具有的更多的是宪法原则规定上的意义和价值，而在实际的操作运行中，它通常又以另外一张“面孔”出现――由少数人进行政治操纵。更为重要的是，民主所包含的普选、代表、投票以及多数决定等规则，其本身就具有无法自我克服的固有缺陷：（1）以多数人的意愿代替集体抉择，并赋予其一定内在强制性，易导致少数人的意愿和利益被忽视略，少数人没有权利。（2）由于单个参与者的选择行为在多数决定规则中无足轻重，从而在无形中助长了选民不重视选举权的行为。（3）投票的悖论现象，即在运用简单多数规则进行集体决策时，容易出现投票结果随投票秩序不同而变化，大部分乃至全部供选方案又都有机会全部被选中的循环现象。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决策，也可能对多数不利。（4）互投赞成票，即各方通过投票交易而损害第三者利益［3］（p111）。另外，如此的民主如果进一步“恶化”，或是在某些特殊的情况下，甚至还会为民主的敌人――“专制”打开问鼎政权的通道，造成“多数人暴政”的历史惨剧。可见，民主确实是“一场伟大的冒险”。
　　所幸的是，在宪政的现代发展道路上，人类发明了作为民主的重要补充以完善宪政的民族区域自治。在国家政治层面，为弥补民主代议制的固有缺陷给少数民族及其成员带来的非公平正义，我国明智地选择了民族区域自治，并将其作为基本政策、基本政治制度、基本法律制度确定下来。但即便如此，国家层面的民族区域自治的抉择，仍未能彻底切断民主政治自身那个如影随形的“魅影”。按照我国《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方行使自治权的是自治机关，行使的方式仍是通过以普选、代表、投票、多数决定为内容和规则的代议制进行。这无异于又走上了古典宪政的老路。在此意义上，民族自治地方几乎就成了现代宪政之前的政治国家的缩影，而通过代议制普选出来的代表组成的自治机关，也就几乎成了代议制民主国家中的代议制机构。如此，民族自治地方的少数民族及其成员的权利和利益自然也就再次沦为“最不坏”的民主政治制度的牺牲品。要解决这个恶性循环的结果，就必须从其根源上找出原因。究其缘由，最终还是会回到民主代议制本身。因此，在这里就需要彻底地放开民主，以及它所包含的一切。毕竟，民族区域自治作为现代宪政的基本要素，是对民主的一个重要补充，在民主不能发挥能力和作用的地方，就要舍弃民主，真正发挥民族区域自治的作用。这就要求在民族区域自治地方确认各民族个体成员的自治主体身份，让他们真正成为自治权的行使主体。也就是说，民族区域自治的主体只能是民族自治地方这个自治体的各个组成成员，或者各个个体公民成员，而不是通过代议制行使自治权的自治机关。自治机关的权力只不过是自治主体行使自治权利的方式。否则，如果认同自治机关作为民族区域自治的主体，自治权就会沦为国家政治的附庸，民族区域自治本身无疑又会成为民主的牺牲品。
　　从人权方面来看。何谓人权，通常来讲，人权是指人在政治经济文化等各方面所享有的各项自由平等权利的总称。由于人权从存在形式上可划分为应有人权、法定人权和实有人权三种形态［18］，因而，人权也可指每个人都拥有或应当拥有的各项基本权利。从人类政治文明的历史发展进程看，人权作为人类社会进步的产物，其内容呈现逐渐扩大和丰富的发展趋势。随着社会进步，人权从最初的人身财产安全等基本权利，逐渐扩展到政治参与、言论自由以及经济、社会文化等人类活动的一切领域当中。人权作为个体所应拥有的基本价值和权利，应当受到国家的确认和保护，因此，尊重和保障人权成为法治社会和宪政国家的基本标志。当下我国的宪法学界，人权宪政目的说是较为流行的观点，认为，人权是宪政的内涵实质和基本要素，也宪政的根本目标，人权的宪法保障是现代宪政的出发点和归宿，没有人权的宪法保障，就无宪政可言。宪政实质上是一种人权保障制度。“宪政的实质就是‘限政’，即限制国家权力，保障个人权利。”［3］（p123）为此，我国在法治实践与宪政建设过程中，设置了诸多保障和实现人权的政治法律制度，民族区域自治就是其中之一。
　　作为我国的基本宪政制度，民族区域自治不但蕴含着民族平等权，还包括有在民族平等权基础演绎出来的少数民族人权的内容，少数民族人权又包括生命平等权、政治平等权和民族发展权［3］（p125）。我国《民族区域自治法》对各种少数民族人权作出了明确具体的规定：在保护民族自治地方少数民族群体的文化特性和认同、保护当地的地理环境自然资源的维持与可再持续发展，以保障整个民族的生存权（如第21、 45 条）的基础上，更注重发展经济，保障民族自治地方个体成员的生存权（如第 6 、40条）；在保障民族自治地方在国家层面的政治参与政治平等权（如第2、3、4、20条）的基础上，更注重民族自治地方各民族公民，又特别是少数民族公民充分有效地参与公共事务管理的保障（如第 22、48 条）；在保障民族自治地方整体经济文化发展（如第10、21条）的基础上，更注重保障个体成员的经济文化发展权（如第11、37条）。可见，人权特别是民族自治地方各族人民的人权，作为现代宪政的核心，在我国宪政建设当中，处于相当重要的地位。民族区域自治的制度和规范设计无不指向民族自治地方各民族的群体人权和各民族公民的个体人权，而各民族群体人权的权利利益最终也都会体现在公民个人的身上。因而，民族自治地方各民族人民个体成员的人权，就成为我国将民族区域自治作为一项政治制度、法律制度，乃至宪政制度进行设计的逻辑起点和终点，民族区域自治的存在意义、实际运行和实践效果都以民族自治地方各民族的个体成员这一主体为中心，以他们的各项人权的实现为目的。因此，从人权的角度来讲，民族区域自治的主体也应当是民族自治地方各民族的个体成员。
　　将民族区域自治的主体定位于民族自治地方各民族的全部个体成员，有其理论意义和现实意义。作为我国社会主义法治建设和宪政制度建设的伟大创举，民族区域自治成就斐然，但却毋庸置疑地存在着自治主体失真、自治权失落、自治模式失范三个方面的问题。自治主体失真是根本问题，自治权失落和自治模式失范都源于自治主体失真。由于欠缺对自治主体的理性认识，使得民族自治地方内各民族的成员无法以主人翁的态度积极地参与到本民族自治地方政治、经济、文化和社会事业的建设中来，造成自治权的严重失落。体现在自治模式上，就是一种管理型的自治模式，强化自治机关的权力和管理，而无法发挥民族自治地方个体成员的能动性和积极性，阻碍了民族区域自治制度的进一步发展。因此，这就要求在理论上要对民族区域自治主体要有理性认知，即如前所述，民族区域自治的逻辑起点和终点都在于民族自治地方的个体成员的权利和利益，其主体定位也应当在于此，这是逻辑的必然。在实践中当中则应当围绕民族区域自治的真正主体，进行自治制度模式的设计与运作。可见，无论从理论或实践的角度来看，要解决民族区域自治制度在实施中的自治主体失真、自治权失落、自治模式失范问题，都应当要以民族区域自治的主体，即民族自治地方各民族的全部个体成员为出发点。只有如此，才能对我国民族区域自治制度在现代宪政的新时期所遇到的民族区域自治主体失真以及民族区域自治制度实践失范等问题的全面认识和规避或消解，以促进我国民族区域自治制度的进一步完善。
　　三、结语
　　现代宪政早已不再是对西方古典宪政的简单临摹。作为现代人追求人权、实现社会实质公平正义的政治制度设计，宪政被赋予了新的时代性内容。民主内在的结构性缺陷以及法治光辉普照的局限性，这两条具有缺陷和时弊的“生锈轮轴”，无疑成为“宪政”这辆载着“人权”在人类政治文明途中行进的“长途汽车”，长久不能到达目的地的缘由。为实现此目的，只能在现代宪政理论的指导下，为“宪政之车”注入“润滑剂”，将民族区域自治（就其他多民族国家而言是地方自治或民族自治）上升为多民族国家宪政的基本要素。为避免民族区域自治落入民主的窠臼，成为民主代议制的牺牲品，那就需要在实践当中，真正认识到民族区域自治地方各民族的个体成员真正当家作主，行使自治权利的重要性，而重中之重，就在于对民族区域自治地方各民族的个体成员作为民族区域自治的主体的确认，而不再是对如自治机关等其他主体的认同。历史已经证明，包含民族区域自治的人类宪政之路充满挫折和牺牲，而且，它至今仍是正在进行着的政治制度文明建设工程。但我们相信，只要对其能有理性的认知和不懈的追求，它终究会如人们所愿。
　　
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　　〔责任编辑：付广华〕

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