国家开发银行改革的理论与实务探讨
时间：2021-07-10 04:09:10 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：文章介绍了政策性金融存在的理论基础及发展历程，中国国家开发银行的发展阶段及其改革模式。
Abstract:The article introduced the policy-type financial existence rationale and the development process, China National Development Bank development phase and the reform mode.
关键词：政策性金融 国家开发银行 股份制改造
Key words:Policy-type finance National Development Bank Joint stock system transformation
作者简介:张强(1966- )，男，原籍河南驻马店市，中铁十六局集团贵广工程指挥部职员，研究方向为财务管理。
一、 政策性金融存在的理论基础
国内外学者对政策性金融的存在问题进行过探讨，大体分为以下流派：
一是资源配置理论。贝冢启明（1981）认为，政策性金融的存在与政府通过规制缓和措施，减少民间金融的非效率性，以及它对民间资本的补充作用有关。由于民间资本市场不够健全，政府有必要介入民间资本市场。Majella Anning（1999）指出，市场拥有强大的力量传输信息，但不善于预测利率和政策性变化。市场需要引导，但并非控制与跟随。
二是公共产品理论。政策性金融作为公共金融产品，属于准公共产品中的（布坎南）俱乐部产品。罗学东（2005）认为，通过政策性金融制度安排和政策性金融活动弥补经济发展不平衡和市场本身的缺陷，可以在中国经济发展与体制转轨中发挥协调，平衡作用，有助于政府在金融体系构建中发挥作用。
三是信贷配给。Stiglitz和Weiss（1981）提出，信贷配给的主要原因是信息不对称。这是政策性金融存在的微观基础。
四是金融发展理论。Jonathan Fox（1997）认为政策性金融要继续发挥作用，在经济增长中扮演重要角色，必须保持适应性，发挥资金投向的先导作用。Gerardo della Paolera,Alan M,Taylor（1999）认为应该让政策性金融机构在市场上自寻生存发展之路。
二、政策性金融的发展历程及中国国家开发银行的改革探索
政策性金融在国外已有100多年的历史。二战结束后，各国出于恢复和发展经济的需要，政府必须以国家信用集中和积累资金。同时市场机制的缺陷也需要政府对经济发展进行宏观调控。20世纪40—60年代，政策性金融蓬勃兴起。
20世纪八十年代以来，经济环境发生了很大的变化，出现了经济全球化趋势，由此也带来了金融全球化问题，导致金融市场的激烈竞争。世界各国为顺应经济发展，纷纷进行金融改革，重组金融机构，在此冲击下，政策性金融体制也发生了深刻的转变：①一些政策性银行被其他银行所兼并，一些因为经营无力或融资困难难以为继而关闭。②一些完成了历史使命的政策性银行转化为商业性金融机构或全能银行。③一些政策性金融机构继续保留下来，但进行了相应的业务调整或重组。
20世纪90年代以来，伴随着经济全球化和金融自由化，混业经营成为世界经济发展的趋势，它打破了传统的经营模式，使银行和非银行金融机构之间的业务界限逐渐模糊，金融机构业务交叉并走向多元化，综合化。
1997年东亚金融危机发生以后，政策性金融的作用重新被人们所认识。国际上的政策性金融组织和各国的政策性金融机构在恢复国民经济方面发挥了巨大的不可替代的作用。
从世界各国情况来看，改革传统的政策性金融和政策性金融体制是一种必然趋势。即抛弃仅着眼于“社会效益”、不强调经营业绩、不按照市场规律运作、以及过分依赖政策性补贴和行政性运营的模式，转而让政策性金融机构在市场上自寻生存发展之路。
中国的政策性金融体系是在计划经济向市场经济转轨的过程中产生的。随着经济体制改革的深入，要求必须建立一个适应市场经济要求的，有利于国民经济持续、快速、健康发展的金融体制。1994年我国正式成立三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。其中，国家开发银行的主要任务是：根据国民经济发展的战略目标和发展方向，以国家信用为基础，依靠市场发债，筹集和引导境内外资金，遵循金融规则，利用各种现代金融工具，为国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术产业重点建设项目提供金融服务，促进国民经济持续、快速、健康发展。
国家开发银行成立以来，其发展过程可分为三个阶段[1]：第一阶段，从1994年3月到1998年初的开创阶段。在宏观经济背景上是计划经济向市场经济体制转轨的关键时期，经济运行基本处于短缺经济，各个方面都存在瓶颈制约。第二阶段，从1998年至2004年的发展转变阶段。在宏观经济背景上是初步形成社会主义市场经济体制的开始时期，这一阶段的经济运行已经从短缺经济过渡为过剩经济，出现了需求不足的问题。面对这种情况，国家开发银行认真贯彻落实扩大内需的方针，加大基础设施贷款投放力度，支持经济增长。统一思想，树立目标，并从促进地方政府信用建设入手，把国家开发银行的融资优势和政府组织协调优势相结合。第三阶段，从十六大以后，国家开发银行系统提出了开发性金融理论，进一步深化对开发金融的认识。经营风险得到有效控制，经营效益不断提高。
安全性、流动性和效益性是现代商业银行经营的基本原则，也是对政策性银行持续经营的要求。美国次贷危机给我们的启示是，在政策性银行改革的过程中，需要注意在其商业化后，仍能实现金融系统稳定、金融市场体系健康发展的目标。从世界范围来看，政策性银行呈萎缩趋势，1/3的政策性银行亏损和大量不良资产导致了其经营的不可持续性，这也是我国政策性银行进行商业化转型的重要动因。同时，政策性银行的商业化是一个动态的改革与发展过程，在这个过程中，政策性程度逐渐降低，市场化程度逐渐上升。国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相联系的，在工业化完成之后，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性业务自然会趋于萎缩。
三、国家开发银行改革的模式
张伟教授在《经济体制转轨绩效与城市环境设施投资体制个案研究》一书中[1]，对国家开发银行的未来改革模式进行了研究，提出国家开发银行应向商业银行发展，另外重新组建财政型政策性银行。我认为，这一观点值得商榷。我的建议是，国家开发银行的改革模式应当是“分账管理”的集团公司体制，即划分为政策性业务银行和商业性业务银行两个子公司，分别管理国家帐户和银行帐户；国家开发银行总行对子公司独资或控股，国家开发银行整体进行股份制改造，最终成为公开上市的商业银行集团。
（一）国家开发银行“分账管理”的理由与实现途径
“分账管理”的优势是既能履行政策性职能，又能开发商业银行业务。根据前面的理论分析，政策性银行的存在在我国市场机制发育不完善的情况下是必要的。而且我们推行的不是自由放任的市场经济，需要政府在必要时给予一定的干预。近年来爆发的金融危机尤其是东亚金融危机和美国次贷引发的金融危机表明，市场失灵是经常发生的。如果不能发挥政府的积极作用，完全依靠市场的自发作用，国民经济就难以良性发展，甚至会陷入崩溃。所以保留政策性银行是必要的。
