政府机构编制改革初探
时间：2021-06-08 00:01:55 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：我国公务员的规模经历了一个精简—膨胀—再精简的改革路程，把公务员规模控制在适度的范围内，始终是我国政府机构编制改革追求的目标。本文结合改革开放以来公务员规模的变动规律，用定性和定量分析相结合的研究方法，对适度的公务员规模标准进行初步探讨，分析适度规模下历次政府机构编制改革存在的问题及原因，提出政府机构编制改革的几点设想。
关键词：公务员规模；政府机构；编制；改革；官民比
中图分类号：DO35.1
文献标识码：A
文章编号：1009—055X(2009)03—0033—04
保持适度的公务员规模是政府有效运转的必要条件，是政府机构进行编制改革的重要依据。因此，研究我国公务员规模大小是否适当的问题，适当的标准问题是国内外许多政治学者和行政学者非常关注的一个现实问题，也是目前为止没有确定结论的问题之一。本文认为，适度公务员规模是定性指标和定量指标的有机统一，适度公务员规模下分析政府机构编制改革存在的问题，对我国政府机构编制改革有一定的启迪作用。
一、改革开放以来我国公务员规模的演变
衡量政府公务员规模的数量指标包括政府公务员总数、政府公务员占全国总人口的比例、政府公务员占全国就业人数的比例等。改革开放以来我国公务员规模的增长状况，用年度时间序列数据测量，有三个变量可供选择：各年公务员总数、官民比即公务员占总人口比重、公务员规模年增长率。本文选取公务员总数，公务员的年增长率，公务员占全国总人口的比例(官民比)这三个变量来研究公务员规模。
由于考虑到我国改革开放前后财经体制的不同，编制管理职能范围和其政策的适用性等多方面的原因，本文只对1978年以来的公务员规模的变动进行阐述。
表一反映了从1978年到2006年公务员规模的变动情况，通过仔细的观察这个表，我们可以以1992年和2003年为界，把改革开放以来公务员规模的变动分为三个阶段。在第一阶段(1978—1991)公务员总数从1978年的467万增至1991年的1136万，官民比从0.49％上升至0.98％。增长了一倍。在这一阶段，公务员规模的年增长率大致保持在4％以上的水平。公务员规模在这一阶段增长的幅度较大。在第二阶段(1992—2002年)，公务员的总数和官民比从1992年的1148万和0.98％下降至2002年的1075.2万和0.84％公务员规模的年增长幅度始终维持在零增长或负增长状态，公务员规模的增长得到了有效的控制。第三阶段(从2003年起)公务员的规模又重新回到了扩张的轨道，公务员的总数从2003年的1171.0万增至现今的约1400万。官民比从0.91％上升至0.96％．公务员规模的年增长率除了2003年高达8.9％外，其余年保持在2％—3.4％之间。分析发现，改革开发以来我国公务员的规模经历了80年代的高速扩张，90年代高速增长得到了较有效控制，以及2003年以来重新回到扩张轨道的演变历程。
二、我国公务员规模适度标准的设定
公务员的规模随着现代政府的发展，经济发展水平及政府财政能力的提高，政府职能的扩张，社会结构的橄榄化，长期看会呈扩张趋势，这种扩张就必然要求有一个适度的限度。
本文认为我国适度公务员规模，在定性方面主要表现在如下两个方面：一是公务员的规模对内要适应我国政府职能的变化和能够满足保证各部门的有效运转的需求，对外要能够满足政府为社会有效提供公共产品及公共服务和政府对社会进行有效治理的需要。二是公务员的规模要与我国的市场经济发展水平，政府的财政能力，人口增长率等因素相适应。
现阶段，我国适度公务员规模在定量方面主要表现在如下两个方面的有机组合，政府公务员占全国人口的比重(官民比)为1％左右；政府公务员总数的增长一般保持在-1％-5％范围的比例比较合适，下文将从横向的国际比较和纵向的历史比较这两个角度对这两个指标进行论证。
从横向的国际比较视野来看，从政人口占总人口的比重(％)。一般以占总人口的1％左右为标准。此项比重，我国1980年0.496，1985年0.68，1990年0.813，1995年0.848，1996年0.878。2006年0.96。27年来这个比重上涨了近一倍。纵观世界，印度(1989年)0.46，日本(1991年)0.69，加拿大(1993年)0.76，土耳其(1993年)0.98，新西兰(1993年)1.01，美国(1993年)1.13。我国1996年从政人口占总人口的比重高于印度、日本、加拿大等国，低于土耳其、新西兰、美国等国。根据一些实证资料，通过对50多个国家和20多个具有代表性的国家政府官员规模进行观察，我们发现完成了工业化和城市化的发达国家的官民比已经远远的超出了1％，而发展中国家的官民比一般低于1％。我国现在还处于社会主义的初级阶段，是典型的社会主义发展中国家，并且这一国情在短时期内不会变，据此认为我国1％左右的官民比相对是较合理的。
从纵向的历史比较视野来看，我国总人口中财政供养人口所占的比例：汉代7945:1，唐代3927:1元代2613:1，清代911:1，20世纪50年代为600:1，20世纪70年代为155:1。1978年以来我国官民比的变动(如表1所示)，运用趋势分析法，我国的官民比处于越来越接近于1％的水平。1％左右的比重是与我国现阶段的基本国情、现有的经济发展水平和政府财力基本相适应。所以我们说1％左右是现阶段我国公务员的适度规模。
公务人员总量也要适应政府职能的变化，占人口总量的比例在不同发展阶段上应有所不同，并随着经济社会的发展而适度上升，但是在现代经济环境下，从横向的国际比较来看，西方发达国家大体维持在43％到143％之间，新兴工业化国家一般维持在25％到50％之间。如美国近百年间，公务人员占人口比例逐步上升，1901年为3％，1942年为43％，1999年为64％。根据实证资料分析，政府公务人员的总量增长一般维持在-1％—-5％左右为比较合理的增长幅度。从纵向的比较，根据表1可知我国公务员的年增长率在-2.36％—-5.58％，从1990年至2006年的公务员总数的年增长率大体都是处于-1％—-5％这个范围内，2005和2006年的增长率分别为4.27％和2.01％，处于公务员的年增长率的合理水平。本文认为我国改革开放以来公务员总数增长的年增长率大体上是适度的。
三、适度公务员规模下政府机构编制改革存在的问题
改革开放以来，公务员规模都在适度的范围内。中国政府先后进行了6次全国范围的自上而下机构编制改革。这六次改革，都是为适应经济体制改革日益深化与转型的要求，而进行的政府机构的撤并和公务员队伍编制管理，以期达到转变政府职
