新时期农村土地纠纷的类型\根源及其治理:医疗纠纷现状成因

　　摘要：当前，中国农村土地纠纷主要表现为集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、土地流转纠纷和土地征收补偿纠纷四种主要类型，其深层次根源在于历史沿革的复杂过程导致管理混乱、长期以来模糊管理的惯性、农村习俗与法律制度的不相容、政策缺陷引发管理漏洞、权力滥用侵蚀农民利益、基层管理缺失等。农村土地纠纷并非总是洪水猛兽，需要从两个维度加以标本兼治：一是从长远视角来看，在源头上加强制度建设，消除土地纠纷产生的社会基础；二是从短期视角来看，构建和整合纠纷解决机制，使既有的土地纠纷得到及时疏解。
　　关键词：农村土地；纠纷解决机制；土地征收
　　中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2011）06-0071-08
　　一、引言
　　近年来农村土地纠纷问题值得关注。土地是财富之母。因为土地具有重大的利益，围绕着土地会产生出各种各样的矛盾、冲突和博弈。在农业型地区，农村税费改革前，土地承担着高昂的税费负担，土地的利益不大。取消农业税后，国家不仅不再收取税费，而且发放各种补贴，土地利益凸现，围绕着土地收益及决定土地收益背后的权利安排，各方进行了激烈博弈（贺雪峰，2010）。土地既是农民的安身立命之本，也是农民致富奔小康的希望所在。近年来，农村地区的社会矛盾较为集中和突出，尤其是农村土地纠纷问题不断凸显。
　　与农村土地制度改革的历史进程相印证，我国农村土地纠纷呈现明显的阶段性特征。20世纪80年代和90年代，农村土地纠纷主要表现为农村内部的土地承包纠纷和乡镇政府侵犯农民土地承包经营权的纠纷，村民与村级组织间关于土地发包、调整及收益分配的纠纷较为突出（白呈明，2006）。自2004年国家实施税费改革以来，各种支农惠农政策接踵而来，土地赋予的经济价值迅速凸显，同时，快速城市化使得农村土地的非农化收益不断提高。土地价值的“跳变”导致农村土地纠纷呈现爆发性增长。其中，原本放弃土地的村民索要承包地、原本转包的村民索回转包土地以及征地补偿等土地纠纷问题尤为突出。至此，土地纠纷从幕后走向台前，取代了以往较为突出的税费负担问题，成为农村地区最为突出的社会矛盾。当前，尽管农村土地纠纷已从2004年前后的爆发期进入平稳期，但仍十分突出，不可放松警惕。
　　当前，中国正处于社会的转型期和社会矛盾的多发期，化解社会矛盾，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的重中之重。相较于其他社会矛盾，农村土地纠纷具有数量庞大（十分普遍，涉及面广）、类型多样（如土地所有权纠纷、土地承包合同纠纷、土地流转纠纷、土地收益分配纠纷、土地征收纠纷、土地调整纠纷等）、原因复杂（既有历史遗留问题，也有现实政策问题；既有农村习俗问题，也有法律法规不完善的问题；既有基层管理不足的问题，也有权利滥用的问题）、主体多元（包括农户、村级组织、村民小组、政府部门及资本持有者等之间的各种纠纷）、群体性（涉及人员多，往往涉及很多村民或整个村级组织）、危害性大（利益争执激烈，容易激化矛盾，演化为暴力冲突，造成恶劣的社会影响）等显著特点。因此，如何更好地化解和预防农村土地纠纷是当前农村工作的重中之重。
　　二、农村土地纠纷的主要类型
　　自2004年以来，农村土地纠纷问题作为一个理论和实践中都亟待解决的问题，相关研究颇多。就农村土地纠纷类型化的相关研究而言，代表性的研究，如梅东海（2008）根据纠纷主体不同，将其划分为农户―农户或村―村、农户―村民小组（土地的集体所有者）、农民―基层组织及干部、农民―较高层政府及其土地主管部门、农民―资本持有者等五个类别的土地纠纷。这种划分的标准很明确，而且纠纷主体本身反映的是利益主体，抓住了纠纷背后利益冲突的本质属性。赵成友（2009）从土地纠纷的根源出发，将其划分为政策的变化引起的纠纷、历史与现状的冲突引起的纠纷、基层组织管理混乱引起的纠纷和经济利益驱动引起的纠纷，这种划分直击纠纷背后的成因及产生根源，较深刻地把握了纠纷的本质。范文涛（2010）从土地纠纷的性质和法律的规定两个划分标准出发，将其划分为土地权属纠纷、土地承包纠纷、农地征用补偿纠纷。应当说，这种划分逻辑很清晰，较为全面准确地把握了农村土地纠纷的主要类型。上述三种分类方法，从各自不同却又都很重要的分析视角进行了划分，具有很大的启发性，但相关研究仍不够深入、细致和全面。
　　尽管农村土地纠纷的表现形式和涉及内容纷繁复杂，但化繁就简，从纠纷的内容来看，可以概括为四个方面，即集体所有权权属纠纷、承包经营权权属纠纷、土地流转纠纷和土地征收补偿纠纷。
　　1. 集体所有权权属纠纷。简要地说，权属纠纷就是与土地产权归属相关的纠纷，是在既定的土地法律制度框架内，各当事方就土地所有权、使用权、土地侵权及派生权利主张存在对立冲突或争议的状况。由于历史成因，我国的土地权属十分复杂。随着土地利用的规模不断扩大，土地权属纠纷开始不断凸现出来，呈多样化、复杂化发展趋势。我国的土地产权具有特殊性，自20世纪80年代以来，我国实行两权分离的土地产权制度，即集体土地所有权与土地承包经营权相分离。据此，为简化起见，权属纠纷可分为土地所有权纠纷和土地承包经营权纠纷。
　　从表现形式来看，土地所有权纠纷有村集体与村集体之间、村民小组与村民小组之间、村集体与国家机构之间等三种类型。第一种类型往往出现在临界的两个村集体之间。由于历史上两个村无地界标志或地界标志不明，在经历长时间的发展变化后，原地形地貌已无法辨认，或新划地界不清或不合理，兴修水利、平整土地、开荒、更改河道等造成地界变化等，导致地界纠纷。第二种类型表现在同一个村的不同村民小组之间。我国农村土地所有权多次变迁，20世纪60年代的“农业60条”确定了“三级所有，队为基础”的集体所有制，规定人民公社的基本核算单位是生产队，随着20世纪80年代人民公社体制的解体，生产队也逐步演变成现在的村民小组。但由于乡、村、社、队、场因合并、分割、改变隶属关系等行政建制变化遗留的权属未定，导致村集体内部各村民小组之间的土地权属不清，引起纠纷。第三种类型表现在村集体与国家机构之间。主要原因是过去兴修水利、兴办企业等原因，将原属于村集体的土地无偿划拨或转让给国营农场、企业或政府部门等，但一直未能返还给村集体，由此引发土地纠纷。一般而言，这些土地应返还村集体。
　　2. 承包经营权权属纠纷。相当于土地所有权权属纠纷，承包经营权的权属纠纷范围要广得多，也更为琐碎。目前，关于承包经营权分配的一般性原则早在1947年通过实施的《中国土地法大纲》中就已明确，即“土地分配，以乡或等于乡的行政村为单位”，“乡村中一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”。延续到20世纪80年代，承包经营权演化为一种“成员权”，即所有村民平等分配土地。
　　由于承包经营权的分配是一个十分繁琐且难以做到绝对公平公正的细致性工作，且多因政策变迁引起的纠纷也较多。具体集中在四个方面：一是土地发包过程中的规范性和公正性。《农村土地承包法》对发包程序有明确规定，签订合同时必须遵循民主议定原则，坚持程序合法，保证土地发包过程中的公平、公正。但发包过程没有召开全体村民会议，未经三分之二以上的村民代表同意；村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，或以低价发包。一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群体性的矛盾和纠纷。二是土地调整过程的合理性和公正性。现行法律规定赋予村集体一定的调整土地的权利，但一旦这种调整被使用不当乃至滥用，就会产生土地纠纷。如违法收回已经发包给农户的承包地；强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等公民的承包地；在承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地；强制收回农民承包地搞土地流转，乡（镇）政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。三是违规预留机动地。现行法律规定村集体可以预留一部分机动地，用于在承包期内本村有新增人口，或者部分农户因自然灾害丧失承包地的，就可以将机动地承包给这些人。预留机动地是农村土地承包中的灵活作法，一旦发生人地矛盾，可以用预留机动地来解决而不必进行土地调整，既解决了无地农民的土地问题，也有利于保持土地承包关系的稳定。一般规定，发包方预留的机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%。但很多地方因超标准预留机动地而引发土地纠纷；机动地原本是用于调节作用，但一些地方在有机动地的情况下，不将其分配给新增人口而违规转包创收，谋取私利，由此导致土地纠纷。四是集体组织成员权资格问题。由于承包经营权本质上是一种成员权，因而成员资格问题颇多，多是由于集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、农转非、参加工作等变更引起的。这类纠纷尤为突出地表现在妇女土地权益方面。《农村土地承包法》第6条规定：承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权，但现实中妇女权益难以得到保障。这主要有四种情况：（1）妇女土地权益虚置化。由于农村土地分配以户为单位，农村女性在未出嫁时虽然名义上有土地，但户主绝大多数为父辈男性，实质上其土地权属是虚化的。（2）因外嫁而丧失土地权益。一些地区妇女出嫁后土地即被收回或由娘家人耕种，由此失去对娘家村土地的实际使用权和收益权。而在“增人不增地，减人不减地”的政策框架下，外嫁女在婆家难以分得土地。（3）因离婚或丧偶而丧失土地权益。离婚后男方村强行收回妇女的责任田并将其户口迁往其娘家，抑或丈夫去世，村里便将该妇女的户口取消并收回土地，这种现象仍不鲜见。（4）因男方入赘而丧失土地。这是指通常所说的“倒插门”，丈夫到女方家落户。按照国家法律规定，男方可以到女方家落户分田，但根据农村“从夫居”的习俗，其很难获得同等的土地权利。
　　3. 承包经营权流转纠纷。现行法律规定，本着自愿有偿的原则，土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。适当引导农户搞好土地经营权流转是活跃农村经济的重要举措，但土地承包经营权的流转，必须在尊重农民意愿的基础上由承包方自愿进行。有一些地方在农业结构调整和产业化发展过程中，发包方以结构调整为借口，以各种手段强迫承包方将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”导致土地流转纠纷不断出现（史卫民，2010）。土地承包经营权流转纠纷是流转双方在流转过程及履行流转合同时发生的纠纷。
　　随着城市化进程的不断加快，土地流转越来越普遍，导致的流转纠纷也较多。这主要有四种情形：（1）当事人双方自愿流转。这种情形由于农户之间多为口头协议约定流转事宜，不签订正式的书面流转合同，自行流转，不到土地流转管理部门报批、备案、登记，这很容易引起分歧。而一旦有人违约，将难以追究违约责任，引起纠纷。这种情形特别突出地表现在2004年前后国家粮食补贴政策出台之后。在国家进行农业税改革前，农民种田要交农业税、统筹款、提留款等多项费用，加之粮食价格的低迷，农民的农业收益甚微。农民外出务工，将原承包的土地以极低的价格转包给他人。但随着粮食补贴政策的实施，土地的预期收入跳跃式上升，由此导致原承包土地的农民纷纷返乡，提出退还土地、返还承包期间粮食补贴等要求。而依据双方约定，承包土地的农户由于考虑自己经济利益等方面原因，不愿退还土地或增加承包费用等。由于双方流转程序不规范，缺乏流转合同作为依据，这类纠纷的裁决往往有利于原承包方。（2）非法流转不受法律保护。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。但一些土地流转违背法律、法规甚至改变耕地的农业用途。如许多种植粮食的土地流转后进行非粮作物经营或非农生产；部分受让人在流转的土地上建房屋、圈舍，对土地造成破坏等。一般而言，流转方可以要求解除流转合同并赔偿损失。（3）村集体行政干预强行流转。承包经营权流转基于农民的自愿原则，但一些地方集体经济组织主动介入，在农业结构调整和产业化发展过程中，以结构调整为借口，以各种手段强迫承包方将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”，导致土地流转纠纷。（4）机动地和四荒地的经营问题。一般而言，机动地是预留用地，而四荒地则主要是那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地。目前，机动地和四荒地的经营管理普遍比较粗放、混乱。按照规定，集体机动地和四荒地的发包必须采取公开招标、竞价的形式对外流转，所得收入归本集体经济组织成员所有。但机动地和四荒地发包程序往往不规范，如发包给自己的亲友、低价承包等，所得收入的分配也不尽合理，不透明乃至被侵占、挪用，由此引发社会纠纷。
　　4. 土地征收补偿纠纷。土地征收是国家基于社会公共利益的目的，依照法律规定的程序强制取得他人土地所有权的行为。土地征收补偿纠纷就是在国家强制征收土地过程中产生的纠纷。它不单是一个农地用途转换的过程，也是一个土地所有权转移的过程。近年来，随着城市化进程的不断加快，对农村土地的整理、整合以及大量征用土地，使征地补偿纠纷成为最近十年来数量上升最快的一类纠纷。这类土地纠纷主要有四种情形：（1）征地范围过宽，随意性很大。现行《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。由此可见，公共利益需要是国家启动征地权的唯一理由。应当说，这也是各国的普遍通行做法，但由于缺乏对公共利益本身的合理界定，并对公共利益的认定方式和认定程序作出规定，这一原则在现实中被无限放大。在目前的农地转用总量中，公共用地所占的比例并不很高，大部分土地是假借公共利益之名将征收的土地用于商业开发，从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益，这一直是征地纠纷频发和失地农民不满的主要症结。（2）征地程序不公开，无视农民利益表达。我国土地征收程序分为四个阶段：建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。根据《征用土地公告办法》，征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的乡（镇）、村、组内以书面形式进行公告。土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议。但在现实中，征收程序不公开，无视农民利益表达的案例屡见不鲜，很多村民对征地范围、征地补偿款数额不清，进而引发强拆、对抗等土地纠纷。（3）征地补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收土地的按照征收土地原用途给予补偿，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这一补偿标准已很难满足现实的需要，补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。按被征收土地的前三年年产值的一定倍数计算征地补偿、安置费，没有完全体现被征收土地的市场价值。同时，也忽视了土地还承载着农民就业、社会保障等功能，也没有充分考虑征地可能给农民造成的其他附带损失，如对残留地、相邻土地的损害等。这种不完整的补偿制度，难以保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。由此，征地补偿是征地纠纷的多发领域。即便是现行的补偿标准，有的地区安置政策也未完全落实，三类补偿金未按规定发放，引起被征地农民的不满而发生纠纷。（4）征地补偿分配不合理。按照《土地管理法实施条例》的规定，三类补偿款的分配方式不尽相同。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有。但农村集体经济组织收到土地补偿费后，应依照法律规定的民主议定程序在本集体经济组织内部进行平均分配；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。地上附着物补偿费，是对土地上的建筑物、构筑物以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。青苗补偿费，是对被征收土地上生长的农作物造成的损失所给予的一次性经济补偿费用；安置补助费，是国家征收集体土地后安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，因而安置补助费具有很强的人身性。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。但现实情况是，很多时候这些补偿不作区分，由此导致含混不清，很容易导致农民权益受到侵害，引起纠纷（见表1）。
　　三、农村土地纠纷产生的根源
　　应当说，中国农村土地纠纷的形式多元，成因复杂。农村土地纠纷的形成是长期多种因素累积的结果，这些因素既包括源于农村社会变革的历史性原因，也存在农地本身的制度性缺陷，还包括一些人为性因素。概括起来，主要有六个方面的成因。
　　1. 历史沿革的复杂过程导致管理混乱。我国农村土地制度经历十分复杂的历史变迁过程，最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》和1950年颁布实施的《土地改革法》，由此确立了均分化的农村土地私有制，“所有权归农户所有”，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。但进入20世纪50年代，农业合作化运动加快推进，这一时期逐步实现了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。从1951年全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社开始，1953年开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，合作化运动完成了从初级形式向高级形式的彻底转变，也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。到1958年，农业生产合作社进一步改组为人民公社，实行政社合一的管理体制，人民公社成为社会主义政权组织的基层单位。历经“三年困难时期”之后，中央开始纠正一哄而上办人民公社的冒进做法，1962年9月中共中央正式通过了农村人民公社工作条例（修正草案）（俗称“农业六十条”），对人民公社体制进行了适度纠正和调整，下放基本核算单位，明确队为基础的核算管理模式。这一规定奠定了日后中国农村土地所有制的基础，也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。进入20世纪80年代，在维持传统“三级所有、队为基础”的管理体制基础上，将土地的使用权和收益权逐步下放到农户，由此确立了家庭联产承包责任制的双层经营体制（唐茂华、陈丹，2011）。
　　在确立家庭承包经营制之后，关于农村土地的调整政策又经历了数次变迁。1984年，中央一号文件提出延长土地承包期，一般应在十五年以上；1993年，《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》中提出：在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变，并制定了“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年，《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整”，“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”。2008年，党的十七届三种全会首次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
　　不难看出，复杂的历史变迁过程给当前的土地产权关系带来诸多难以厘清的历史遗留问题，土地所有权和使用权的频繁变动导致权属界定不清，是造成当前大量土地所有权和承包经营权权属纠纷的源头。
　　2. 长期以来模糊管理的惯性。一直以来，我国的农村土地大多数缺乏精细化、精确化管理。20世纪50年代的土地改革和1962年的“四固定”是目前最高人民法院和国土资源部用于评估土地权属的重要依据。“四固定”使生产队拥有土地的所有权，但这一权利从未落实到书面，相关机构从未对地权进行审查和登记，导致时至今日谁能代表集体土地所有权仍含混不清。在土地改革运动期间，国家曾向农民颁发了土地证，但在之后的政治运动中，丢失或损坏的土地证书不计其数。
　　地籍管理是土地管理的基础，土地档案、地籍资料是有效防止土地权属争议发生的行之有效的措施。但中国没有在全国范围内建立统一的地籍册（何・皮特，2008）。在1986年《土地管理法》颁布之前，从中央到地方政府，对土地的管理和监督力度不够，地籍管理基本上是空白，一些定界历史资料缺失，导致一些土地权属争议难以认定。1988年进行了第一次全国土地详查工作，但资金投入少，技术人员配置不到位，所形成的基础资料技术水平低，地籍资料不完整。
　　土地承包之后，本应建立完整的档案资料。但1981年农村家庭联产承包到户的档案资料以及1985年、1990年、1995年土地小调整的相关档案资料，很多是不齐全或有缺失，直接造成了农村土地承包档案不完整。在第一轮土地发包时，有的土地没有登记，有的登记与耕种的数量不一，承包合同、台账、地籍管理卡、经营权证书上记录的承包面积不一致。而且，目前农村土地“家底”不清，农村耕地有计税面积、承包面积、航拍面积、按地形图统计的面积，有习惯面积（按大亩统计）、粮产面积（承包时按粮食单产折合）、上报面积（统计局确定的法定报送数）、实测面积（按实际丈量）等，国土部门、统计部门、农业部门、乡村组织各有“一本账”却又各不相同。农村耕地面积的糊涂账给土地管理带来难度。长期以来的模糊管理造成很多土地纠纷。
　　3. 农村习俗与法律制度的不相容。农村土地习俗是指传统乡土社会中大量传统秩序遗留下来的规则，这些规则相比现代法律更有利于人们的平常生活，一些乡规村约在农民流转土地时起的作用甚至超过了法律。诸如，在农村土地分配中，无论是土地改革或是家庭承包制的实施，一直都是延续按人口平均分配土地的习俗，在农民的心目中已经形成一种很深的“集体土地成员权”意识。基于这一认知，定期按照人口增减状况调整土地，以使村集体每个人口所拥有的土地量大体相等，已经形成了一种惯例。但这与农村土地政策日益倾向保持承包经营权稳定性和长久不变的趋势不相协同，很多地区有关土地承包期三十年不变和“增人不增地，减人不减地”的规定也从未得到完全贯彻和实施。同样，妇女土地权益纠纷问题很大程度上也是源于农村习俗，虽然法律规定女子与男子享有同样的土地承包经营权，但各地在执行时对女子的土地承包权有诸多限制，如对农村中的“倒插门”女婿、已经出嫁的女儿、已离婚的妇女是否有资格获得或继续拥有承包地，不同地区则有不同的“习俗”。这些习俗是农村社会长期历史传统的积淀，是被农民广泛接受和遵守的“老规矩”。在很多时候，这种传统习俗虽有悖于法律制度，但却得到了绝大部分村民的认可和支持，其力量甚至要大于正式的法律制度，要改变是相当困难的。
　　由此可见，农村土地制度同时受到国家政策法规的正式制度和乡规民约的非正式制度的双重规范。而事实上，在过去“皇权不下县”的传统社会，农村长期受到非正式制度的约束。从这个意义上来说，农村习俗具有更深厚的社会根基。此时，一旦农村土地政策法规与农村社区长期遵守的传统习俗相冲突，就难以得到真正的贯彻执行。
　　4. 政策缺陷引发管理漏洞。目前，农村土地政策存在诸多不完善和缺陷，致使农民土地权益得不到有效保障。以土地所有权的相关政策为例，经历从私有化到集体化，从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程，早期的集体所有制以1962年的“农业60条”为主要原则，即“三级所有，队为基础”且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组（自然村）所取代。但法律规定始终未对其进行明确，到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。现行的《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。
　　尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但在新时期，所有权主体不明确，直接导致大量的土地侵权。村民小组（自然村）最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所侵占，农民的利益难以得到有效保护，进而引发土地纠纷。
　　5. 权力滥用侵蚀农民利益。很多农村土地纠纷源于村级组织和政府职能部门的权力滥用，损害农民利益。以村级组织而言，村干部在土地分配、土地流转、征地补偿等诸多环节发挥着十分重要的作用，也有很大的权力，一旦权力运用不当或违规操作，就会引发纠纷。具体情形包括：（1）违法收回农户承包地。如强行收回外出务工农民的承包地，违法收回进入小城镇落户农民的承包地。（2）强迫承包方流转土地承包经营权。如强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等。（3）侵占承包方的土地收益。如小调整时随意提高承包费，截留、扣缴承包方土地流转收益，截留、挪用征地补偿费用等。（4）违法发包农村土地。如未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，将预留机动地长期用于对外发包，侵吞土地发包收入等。
　　权力滥用还普遍源于政府职能部门，这突出体现在征地方面。地方政府拥有土地管理、审批、实施以及监督等多项权能，权能的过份集中使得地方政府的自由裁量权很大。如地方政府利用手中的征地审批权，单方面制定征地方案或强行征地，在征地面积上，批少征多、多征少用等；在征地程序上，越级批地、未批先征、以租代征、批而未供等；在征地用途上，批非征耕等。此外，在征地补偿费上，压低、克扣、拖欠、截留和挪用征地补偿费也是土地纠纷的多发领域。
　　6. 基层管理缺失。基层政府和村级管理职能缺失也是造成土地纠纷的重要原因。在土地权属管理环节，建立精确化的地籍管理制度是基础性工作。但这些基础性工作仍远远不能满足现实需要，土地确权登记工作还尚未完成。村集体对本村的土地资源情况缺乏精确的掌握，由于各种复杂的原因，农村中还存在一些未在册、未承包的土地，存在一些预留地、机动地、开荒地、荒地、边角地、山坡地等尚存未统一发包的土地，这都有待于进一步弄清家底。在土地流转环节，流转不规范是主因，但流转合同的规范化又至关重要，这有赖于政府组建的流转平台发挥好中介职能。但由于基层流转服务机构不健全，多数县市和乡镇没有建立完善的农村土地流转服务机构。同时，在关涉农民重大利益的土地发包、土地流转、土地征收等重大问题中，都要充分发挥民主议定原则，征求民意，但很多时候这些却流于形式，为充分履行程序带来很多后续遗留问题。
　　四、农村土地纠纷的基本认识及其治理思路
　　1. 农村土地纠纷的基本认识。纠纷是指发生在特定的社会行为主体间，引起现存正常秩序失衡的一种利益对抗状态，突出表现为相互冲突的权利主张。从社会学意义上来说，纠纷是人与人之间相互交往行为的产物，亦即社会互动的结果。据此，农村土地纠纷是不同的土地利益主体，在获取土地权益过程中所表现出来的一种对抗性的互动过程。它是两个或两个以上的个人或团体坚持对某土地资源的相互冲突的权利主张、采取相互对立行为方式而带来现存对某土地资源使用正常秩序的失衡（胡勇，2006）。
　　由于纠纷往往带来负面和不稳定状态，纠纷和冲突总是会成为引起社会不稳定的因素，人们往往持否定态度。但应当看到，在一个社会中，纠纷的存在是一个社会的正常现象，一定数量纠纷的存在是不可避免的正常现象。同时，在一个利益多元化、社会多样性的社会中，纠纷是人们不同价值观和利益诉求的体现。正如德国社会学者齐美尔所认为的：社会是一个统一体，它具有的收敛方向和扩散方向不可分离地相互渗透和相互作用，纠纷本来就是对双方当事人极力相互分散的分极化行为的匡正运动，即使双方意欲否定对方，然而，这种否定也是到达统一的方法，因此，纠纷决不会成为社会的消极因素，反而是构成社会统一体所不可缺乏的积极要素。
　　对于农村土地纠纷而言，它并非突然出现，而是自古就有，并伴随着土地资源的稀缺性和竞争性使用而长期存在。近年来土地纠纷更加集中地凸显出来并成为农村纠纷的重要组成部分。应当说，一定数量的土地纠纷是农村社会矛盾的正常反映，其并非是“洪水猛兽”，我们应该以更加理性的态度对待农村土地纠纷。只要形成某种顺畅、合理的纠纷解决机制和渠道，农村土地纠纷不仅可以顺利化解，而且可以更好地促进农村社会的发展进步和社会和谐。
　　2. 农村土地纠纷的一般性治理思路。总体来看，农村土地纠纷要标本兼治，有长效机制和短期机制两个基本维度。第一个维度，从长远视角来看，要建立化解土地纠纷的长效机制，从源头上加强制度建设、健全法律法规、实现政策优化等，从根本上消除土地纠纷产生的社会基础。具体而言，结合上述土地纠纷产生的六个成因，要建立解决农村土地纠纷的长效机制，应主要着眼于三个方面：第一，深化制度改革，完善法律法规和相关政策。目前，相关的法律政策还很不健全，诸如关于土地所有权主体及其权益的相关规定还很不明晰，关于征地的范围、程序和补偿标准等还有待完善，需要进一步明确界定公共利益的范围，提高补偿标准，合理界定权益边界，减少模糊地带，从而减少纷争产生的基础。第二，强化基层管理职能，提高精细化管理水平。农村土地的基础性工作还很薄弱，因此要进一步明确和保护集体和农民的财产权利，土地确权、登记、颁证工作还需要进一步深化。要减少土地流转过程中的纠纷，当务之急是建立健全土地流转机制，加强服务平台建设，规范土地流转的运作和管理。第三，加强基层组织建设，规范基层政府行为。通过完善基层民主，加强村务公开，加强权力监督，使其能够充分表达和保障村民的合法权益。第二个维度，从短期视角来看，要立足当下，通过构建一套科学完整的纠纷解决机制体系，形成农村土地纠纷的常态化解决机制，将既有的土地纠纷进行妥善处置，及时化解。要充分发挥协商、调解、行政裁决、诉讼等多元化农村土地纠纷解决机制的作用，多管齐下，提供多种救济渠道。一方面，要结合具体国情，特别是应考虑到我国农村现有熟人社会的社会结构及相处模式，尊重和遵循农村长期以来的习惯做法，顺应传统习俗对农村社会关系的调整作用，优化纠纷解决方式。在具体方式的选择上，应多采用调解等柔性方法，有针对性地疏解纠纷，以契合农村的乡土特征。另一方面，由于农村土地纠纷呈现多样性和复杂性特点，应加强不同纠纷解决方式之间的整合、衔接和协调。尤其要注重非司法途径与司法途径、非正式途径与正式途径之间的衔接，让不同类别的纠纷解决方式之间形成通道，能相互转换，以发挥功能互补、形成合力、最大限度地发挥农村土地纠纷多元化解决机制的整体作用。
　　总之，农村土地纠纷已经成为中国经济社会建设中的重要问题，只有科学分析中国农村土地制度存在的问题，才能在建设和谐社会的过程中，最大限度地保障农民利益，维护农民的合法权益。
　　
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　　责任编辑、校对：李金霞
　　
　　The Types, Causes of Rural Land Disputes and Its Governance
　　Chen Dan Chen Liuqin
　　Abstract: China"s current rural land disputes include: collective ownership dispute, contract dispute, land transfer dispute and land acquisition dispute. The deep roots lie in confusion in management leaded by complex historic process, rural custom being incompatible with legal system, policy shortcomings leading to mismanagement, power erosion of farmers" interests and lacking of basic-level management. Rural land disputes resolution should be carried out from two aspects. On one hand, we need to strengthen the system construction to eliminate concerning social basis; on the other hand, we need to construct disputes resolution in order to ease land disputes timely.
　　Key words: Rural land; Dispute resolution;Land acquisition
　　
　　收稿日期：2011-09-05
　　基金项目：2010年教育部人文社会科学研究青年项目（编号：10YJCZH006）；2010年中国政法大学博士研究生创新基金项目
　　作者简介：陈丹（1981-），女，湖北武汉人，中国政法大学法学院博士生，天津商业大学公共管理学院讲师，研究方向为公共管理和土地制度；陈柳钦（1969-），男，湖南邵东人，天津社会科学院城市经济研究所研究员，研究方向为城市经济和城市管理。

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