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    【公务人员检举内部贪腐行为的困境与超越】 论述规范公务人员行为的意义和作用

    时间:2020-03-25 07:43:52 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

      摘 要:贪腐行为具有隐秘性、狡猾性和高度的犯罪黑数等特质,唯有通过知情的公务人员对其进行检举,才可能真正有效反腐。但欲检举贪腐的公务人员面临外部社会评价和内部行政伦理的困境,外部社会认为检举是告密,内部行政伦理要求公务人员对组织忠诚;以及检举后检举人可能面对更多的风险或危险。因此,我们必须从培育新的检举文化、革新行政伦理、加强对检举人的保护以及建立检举人激励机制方面作出努力。�
      关键词:行政检举;行政伦理;激励机制�
      中图分类号:D523.4 文献标识码: A 文章编号: 1007-4074(2011)05-0111-04
      �
      基金项目:江西省社会科学“十一五”(2010年)规划项目(10FX10);江西省教育厅课题(FX1002)�
      作者简介:李志明(1972-),湖南邵阳人,法学博士,东华理工大学法学系副教授。
      徐晓晓(1988-),江西南昌人,江西财经大学法学院2010级硕士生。
      
      �近年来国内陆续审理了多起贪腐案件,而贪腐犯罪的隐秘性、狡猾性及高犯罪黑数使得公务员检举内部贪腐行为成为具有极大争议的行为。一方面,有人认为公务员作为组织内部成员对贪腐行为进行检举具有伦理的正当性,人们视他们为“英雄”、“圣人”,可以矫正政府的贪腐行为。另一方面,公务员检举行为被其所在组织视为“背叛”,违背了其对组织的忠实义务,检举行为的实施者就成为所谓的“叛徒”。检举行为的实施者面对如此尴尬的道德困境时该如何抉择呢?如何在制度设计上完善我国防治贪腐的法律体系,使公务员的检举行为没有后顾之忧,使公务员的检举行为成为查处贪腐行为的利器?
      一、公务人员检举的必要性
      公务员的检举又称之为内部检举。内部检举(Whistleblowing),这个词原本是用来描述球场中裁判对违规行为吹口哨,从而制止和处罚球员违规行为。至于将吹口哨或内部检举的行为运用到行政法学领域当中,学者间因研究的方向和内容的差异对此有不同的看法。Miceli & Near 认为“内部检举是指组织内现职或离职成员将组织内非法、不道德或不当的行为,向有权限的组织或其成员揭发。”[1](P1-16)
      实践当中,我国各个层级的行政机关均设立了相应的防治贪腐的部门,专门从事机关内部的防治贪腐。在有专门机关进行查处的情况下,为什么还要引入公务员检举制度呢?这是因为,在犯罪学理论上,贪污犯罪素有隐形犯罪之称,使得贪污犯罪的防治和侦查过程当中遇到很大的阻力。出于防治不法贪腐和维护公共利益的需求,并且根据贪腐案件的隐秘性、狡猾性和高犯罪黑数的特质,[2]使得贪污犯罪的侦查和防治过程当中阻力重重。此时,公务员检举制度就成为防治贪腐的重要手段。
      二、检举中公务人员面临的困境
      近年来,关于行政检举困境的分析,国内外的学者进行众多探讨。美国伦理学权威特里•库珀认为行政检举的困境就是主观责任和客观责任的冲突与矛盾。他提出:“客观责任并不是你自己考虑该如何做而做出的一系列决定的产物,而是源于他人处于你这样的行政职位考虑该如何做出的决定。”[3](P66)宋昭德认为行政机关公务员检举人的困境是角色冲突,具体为:机关角色与专业角色的冲突,专业角色与同事情谊角色的冲突。[4](P65-71)还有一些学者认为行政检举的困境在于行政忠诚的异化。笔者认为其困境分别为:
      (一)外部社会评价与内部行政伦理要求之间的困境
      检举中的公务人员在组织内部同时要充当两种角色,一面是组织内部的一员,另一面则是拥有检举权的普通公民。当承受这两种不同且均须遵守的角色需求,就会造成两者之间的矛盾和冲突。事实上,每个角色背后都有相应的义务和责任,而当主体有多个身份时,由于角色的不同,检举中的公务员往往将会出现权利义务之间的冲突和矛盾。
      一种观点认为:检举中的公务员应当使其行为最终符合公共利益的需要,公务人员检举人就被称为“英雄”、“圣人”。其原因在于“维护公共利益是政府产生的根本原因,同时也是政府赖以存在的最重要的合法性基础”[5];尽管行政机关工作人员具有双重角色的特征,但是对人民大众的忠诚应该先于对任何行政组织或对官员个人的忠诚,也只有这样做才能够符合公务员为人民服务宗旨。基于此,保罗•阿普尔比将拥有双重角色特征的公务人员描述为,“政府主旨工作人员就是负有责任的公民。”[6](P149)另一观点认为:公务员将组织内部贪腐的事件进行揭露时,其将被称为“叛徒”、“告密者”。出现与社会公共评价截然相反的评论是有其深刻理由的。一是,行政忠诚的异化是该负面评价出现的首要因素。追求和维护行政忠诚是法治社会的价值诉求,而行政忠诚的界定不明。因此,在实践当中,行政机关一味盲目追求效率、目标和绩效,导致行政忠诚出现异化,出现置公共利益于不顾的局面。二是,违背行政伦理也是该不良评价出现的重要因素。一般在行政体系当中,为了维持组织的有效运作与目标的达成,在强调组织利益和效率的情况下,就会要求组织的成员绝对地服从。成员没有得到组织的同意是不得将组织的内部事务向社会外界公布,否则会被认为是告密者。
      外部社会评价的嘉奖性与内部行政伦理的负面性评价的出现有其深刻的原因:首先,从检举文化的视角考虑是检举中的公务人员对“单位本位”的突破。中国几千年的历史长河孕育了“家本位”的文化传统,且“家本位”的传统思维方式衍生了“单位本位”。过去是绝对效忠于某个家族,现在单位成为了安身立命的地方,这样对于某个家族的效忠,也就成了对某个单位的效忠。在这样的局面下,公务人员仍然在本着对人民负责,对公共利益负责的态度对单位内部的贪腐行为进行检举,以及不畏惧组织的打击报复的态度就得到广泛人民群众的支持。其次,从行政伦理的视角来考虑是对党和国家、人们、组织遵循负责任、守纪律的伦理规则。本着为人民服务宗旨的公务员,往往会将组织内部领导人个人或集体的某些不法行为公之于众或进行检举揭发。最后,从人性的视角来分析,检举中的公务人员是基于发展需要。休谟指出“所有各种科学或多或少地于人类本性有关……甚至数学、自然哲学,也都在某种程度上依赖于关于人的科学,因为它们都潜在的受制于关于人的认识范围,并且要由他们的权力和能力来判断”。[7]同样,面对形势险峻的情形,公务人员之所以进行检举揭发也是出于人性的需求。单纯从利他的角度要求公务人员对组织内部的贪腐行为进行揭发是违背人性基本理论,所以适当满足公务员的需求是公务员检举制度完善的必然要求。当公务人员在组织内部发现了贪腐行为时,基于对伦理道德规范的需要,就应当做出相应的举动,即检举贪腐。
      (二)日后风险考量
      面对组织的绝对权威,检举者在检举内部贪腐之后,即将面临以下三大风险:
      1�组织的报复。在现代法治国家中,公务员检举行为面临的最凸显的障碍就是组织的报复。检举贪腐情况之后,公务员检举人极易受到被检举组织或被检举人的打击报复,这也是检举人员最担心的事情。因检举揭发贪腐行为而受斥责和打击报复的情况屡见不鲜,因为组织通过对公务员检举人进行报复,一方面组织可以对公务员检举人自身起到威吓的作用;另一方面也对组织内部的其他公务人员起到杀鸡儆猴的影响。在这样的情形下,公务员检举人的检举组织内部贪腐行为的积极性受到重创,对防治贪腐的工作造成严重阻碍。有学者认为:“当行政人员的伦理自主性发挥作用,对上级的命令就会感到质疑或拒绝执行的时候,上级和组织就会认为权威被破坏,便以国家的名义,通过手中掌握的权力,并依托国家的强制力量,对质疑权威和命令的下级进行打击报复。”[8]基于此,行政机关的领导人不论是出于组织的权威还是其个人私利的立场,都可能对公务人员检举人进行打击报复,迫使其放弃检举揭发组织内部贪腐的行为。
      2�检举案件的处理的不确定性。在实践当中,公务人员顶着巨大的压力揭露了组织的贪腐行为,往往由于证据不足、情节显著轻微等原因而使得案件的未来发展充满变数。不仅如此,在现有的法律规范的情况下,公务员检举人有可能变成“诬告者”或“诽谤人”。组织内部的不法贪腐者便以国家的名义利用手中所掌握的权力,通过各种不法途径,置宪法法律于不顾,达到使公务人员检举人检举的案件得不到公正审判的目标。在这种情形下,单纯地依靠公务员检举人自身的努力去揭露贪腐行为是非常艰难的。因此,促进行政检举的实现,抑制组织的贪腐行为,维护公共利益,就要求在制度设计层面能够解决公务人员检举人的后顾之忧。
      3�对举报贪腐行为的公务人员的保障机制的缺失。对公务员检举人保障机制的缺失主要包括两个方面:一是事前保障机制的缺失。我国现行不少法律法规对检举人员的权益保障问题进行了规范,但是主要在公务员检举的贪腐案件查证属实之后,着手追究公务员检举受理机关的责任和制裁打击报复行为。在这种情形下,公务人员做出检举行为到查证属实之前的权利保障机制却存在缺失。因此,要持久、有效地发挥公务员检举人在防治贪腐方面的关键作用,建立健全对公务员检举人员的保障机制,将公务员检举制度体系化、制度化就迫在眉睫。二是现行行政监管法保障公务员检举人合法权益的程序性规定不完善。我国行政监管法虽然有此原则性规定,但是缺乏具体的程序性规定来保障公务员检举人在案件揭发之后查证属实之前的人身和财产安全,而这种缺失,可能会导致公务员检举人遭受生命安全的威胁,甚至累及家人。
      三、超越困境的途径
      如何完善我国的公务员检举内部贪腐机制,依法保护公务员的检举权利,鼓励公务人员同组织内部的各种腐败行为做斗争,已经成为我国精神文明和法制建设的迫切需要。由此,笔者认为应当从以下四个角度加以规范:
      (一)培育新的检举文化
      当前中国正处于社会转型时期,在转型的风险时期要想完善社会主义的法制建设,要以防止权力滥用、规范权力运行和防止利益冲突为着重点,着力探索预防腐败的措施和办法,努力实现有效预防腐败的目标就必须培育新的检举文化。在社会主义法治社会中,“公务员并不因职务关系而成为行政机关可以任意驱策和处置的‘家臣’……而是有着自己人格尊严与合法权益的人。”[9]因此,公务人员检举人应当突破“单位本位”思想,培育新型的检举文化。一方面强化公务员公仆意识,树立以人为本的观念。将新型检举文化内化为公务人员的价值观、信仰,从而使其成为真正承担和维护公共利益的受托者。另一方面适度的满足公务人员检举人的精神需求,肯定其社会价值。检举者的社会价值得到应有的肯定,检举的积极性自然就会大大提升。
      (二)革新行政伦理
      行政体系为了维持体系内部的高效运行,就会要求组织内部成员必须对组织绝对的忠诚和服从,成员在没有得到组织内部的同意的情况下,是不能将内部的具体事务泄露的。然而,当组织的行为是非法的或者是危害公益时,作为行政机关的一员是否必须还仍需对组织绝对的忠诚和服从呢?笔者认为,基于道义、职业伦理和法律,公务员应当将组织领导个人或组织集体的违法违规行为公之于众,使其受到应有的惩罚。此时,作为公共利益的维护者、受托者就应当革新行政伦理,强化公务员的“公共服务伦理”观念,突破传统单一的对组织的忠诚和服从观念。随着现代社会向后现代社会的过渡,这种冲突趋势还会加强,所以要解决伦理冲突,就不仅要求改革外部控制资源(法律、组织制度和规章等),还要求行政人员积极运用自己的伦理自主性抵制不道德的组织和组织的上级不负责任的行为,而这种伦理自治性的获得要需要通过行政人员个体有意识地培养自己的内部控制资源(个人的价值观、信仰等)。[3](P2)因此,行政伦理困境的解决有赖于法律体系的完善和组织制度建设,更有赖于公务员个体基于新型行政伦理做出负责任的行为。
      (三)完善行政检举人的保障机制
      要实现行政检举的关键在于完善相关制度,因此建立一整套具体完备的、可操作性强的公务员检举人权益保障机制势在必行。一是要加快制定相关法律,把公务人员检举贪腐工作纳入法制化轨道。虽然许多部门和地区都制定了相关的规章、条例,但就全国而言,目前还没有完备统一的举报法。实践表明,单纯依靠部门和个别地区制定的的规定和办法将导致公务员检举人的合法权益难以得到有效保障。二是建立检举受理机构,完善检举程序。针对前述的组织的报复和检举案件的不确定性的情形,健全检举的受理机构,完善检举程序至关重要。在对检举案件的受理、审查,以及移送环节中,对检举人的身份要绝对保密,这是维护检举人的合法权益的必然要求。三是提高检举机关的独立性。要有效地保护公务员检举人的合法权益,维护公共利益,完善行政检举人的保障机制,关键是要切实提高检举机关的独立性。目前,我国受理公务员检举人的检举单位主要是纪委和监察局,并且是合署办公。由于受到传统人情文化的影响,加上纪委的成员主要还是与被检举人同级或者上级的关系,实质上是缺乏独立性的。因此,要从实质上保护公务员检举人的合法权益,防治贪腐,就必须加强检举机构的独立性。
      (四)建立检举人激励机制
      建立起一套具体完备、操作性强的激励机制,这对于保护公务员检举人合法权益和倡导与贪腐犯罪做斗争具有极大的促进作用,同时也是社会主义法治国家发展的必然需求。目前,公务员检举机制中激励措施的缺失,削弱了公务员检举组织内部贪腐的动机强度,同时公务员检举制度中检举措施的缺失与公务人员检举人所遭受的巨大风险不相匹配。笔者认为,在严厉打击诬告、陷害的同时,应当建立一套体系严密、可操作性强的激励机制,做到有法可依,给检举人的合法权益以有力保障。激励机制主要从两个方面进行设立。一方面从精神鼓励视角出发,建立一种表彰鼓励制度,根据公务员检举人的检举价值大小给予相应的奖励,如授予荣誉称号,晋级等。检举者的社会评价得以提升,社会价值得以应有的肯定,这对于检举的积极性自然就得以提升。另一方面从物质激励角度出发,对公务人员检举人的检举行为提供奖金。国家可以建立相应的社会检举基金,对于公务员检举人检举贪腐行为专门给予一定数额的奖金,这对于公务员队伍检举贪腐的行为会有积极的引导效果,同时也是对公务员检举人对来自贪腐组织的巨大风险的一种补偿。但是,不能过于强调奖金的吸引作用,只是给予相应的鼓励。完善一个统一的、机构严密的公务员检举内部贪腐的激励机制,可以借鉴其他国家和地区的相关制度,就主体权限、适用范围、奖金额度高低和奖金申领手续问题进行参考。
      
      �参考文献:�
      
      [1] Near,J.P.& Miceli,M.P.,1985,“Organizational Dissidence: The Case of Whistle-blowing.Journal of Business Ethics,Vol.4.�
      [2] 顾慕晴,公务人员贪污检举制度研究:台湾经验的分析[J].公共管理研究,2007(5).�
      [3] [美]特里•库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].张秀琴,译.北京:中国人民大学出版社,2001.�
      [4] 宋昭德.二元权威组织独立性之研究:台湾政风机构之分析[D].台北大学,2003.�
      [5] 牛磊,李建华.国内外行政检举问题研究评析[J].江海学刊,2008(2).�
      [6] R.Senett.The Fall Of Public Man[M].New York:Vintage Books,1974.�
      [7] 陈远华.论经济法的人性基础[J].河北法学,2002(3).�
      [8] 牛磊,李建华.国内外行政检举问题研究评析[J].江海学刊,2008(2).�
      [9] 湛中乐,朱秀梅.论对公务员行政惩戒的法律救济[J].法制与社会发展,1999(5).
      (责任编辑:彭介忠)
      Dilemma of Impeachment for Corruption of Public Servants and Its Countermeasures�
      LI Zhi-ming�1,XU Xiao-xiao�2
      (1.Department of Law,East China Institute of Technology,Nancang,Jiangxi 330033,China;2.School of Law,�Jiangxi University of Fiance and Economics,Nancang,Jiangxi 330031,China)
      �Abstract: The acts of corruption are secretive,cunning and in a position of highly criminal dark figure,the impeachment by the informed public servants might be the only really effective way of anti-corruption.However,the public servants who are willing to expose corruption are faced with both the external social evaluation and internal administrative ethics dilemma.External society considers impeachment is whistle-blowing,internal administrative ethics require public servants to be loyal to the organization.They are likely to confront more risks or even dangerous after impeachment.Therefore,we must foster new corruption impeachment culture,innovate the administrative ethics,strengthen the protection measures and make endeavor in building prosecutors incentive mechanism.
      �Key words: whistleblower;administrative ethics;incentive system
      

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