9项政策:差别化落实是关键_如何落实差别化支持政策
时间：2020-03-31 07:30:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
主体功能区这一概念一提出，就得到了普遍的支持，而且对实施主体功能区战略也不存在争议。但是，由于主体功能区战略涉及不同类型地区利益格局的大调整，各地区与中央政府围绕利益展开的博弈没有停止；由于这是前人与外国人从来没有实践过的事情，实施主体功能区战略没有先例可循；此外，由于涉及的因素过于复杂，迄今为止无论是学术界还是政府部门都没有就主体功能区战略的实施细则与程序达成一致意见。此前有关学者对于主体功能区划分与管理的操作问题主要集中在：第一，主体功能区划分由哪个部门负责？政策资源从何而来？第二，在划分时以什么层级的行政区作为基本空间单元？第三，选择哪些指标来识别主体功能区？第四，主体功能区是否需要分层级？第五，同一类型区域是否需要在政策上同等对待？第六，如何确定定期调整机制？第七，主体功能区框架是否需要立法？时至今日，主体功能区已经从规划层次上升到了战略层面，但这七个方面的问题并没有完全解决，不过也在一定程度上给出了部分解答。
6+5：阐述空间开发新理念新原则
2011年6月，国家发展改革委副主任徐宪平在国务院新闻办公室发布会上指出，改革开放以来，我国国土空间发生了巨大变化，因此必须统筹谋划未来国土空间开发的战略格局，形成科学的国土空间开发导向。《规划》提出了未来中国国土空间开发的六大新理念和五大原则。
《全国主体功能区规划》在第二章第一节集中阐述了主体功能区的六大开发理念。其中包括：
（1）根据自然条件适宜性开发的理念。不同的国土空间，自然状况不同。海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发，有的区域甚至不适宜高强度的农牧业开发。否则，将对生态系统造成破坏，对提供生态产品的能力造成损害。因此，必须尊重自然、顺应自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发内容。
（2）区分主体功能的理念。一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。从提供产品的角度划分，或者以提供工业品和服务产品为主体功能，或者以提供农产品为主体功能，或者以提供生态产品为主体功能。在关系全局生态安全的区域，应把提供生态产品作为主体功能，把提供农产品和服务产品及工业品作为从属功能，否则，就可能损害生态产品的生产能力。比如，草原的主体功能是提供生态产品，若超载过牧，就会造成草原退化沙化。在农业发展条件较好的区域，应把提供农产品作为主体功能，否则，大量占用耕地就可能损害农产品的生产能力。因此，必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务。
（3）根据资源环境承载能力开发的理念。不同国土空间的主体功能不同，因而集聚人口和经济的规模不同。生态功能区和农产品主产区由于不适宜或不应该进行大规模高强度的工业化城镇化开发，因而难以承载较多消费人口。在工业化城镇化的过程中，必然会有一部分人口主动转移到就业机会多的城市化地区。同时，人口和经济的过度集聚以及不合理的产业结构也会给资源环境、交通等带来难以承受的压力。因此，必须根据资源环境中的“短板”因素确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构。
（4）控制开发强度的理念。我国不适宜工业化城镇化开发的国土空间占很大比重。平原及其他自然条件较好的国土空间尽管适宜工业化城镇化开发，但这类国土空间更加适宜发展农业，为保障农产品供给安全，不能过度占用耕地推进工业化城镇化。由此决定了我国可用来推进工业化城镇化的国土空间并不宽裕。即使是城市化地区，也要保持必要的耕地和绿色生态空间，在一定程度上满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各类主体功能区都要有节制地开发，保持适当的开发强度。
（5）调整空间结构的理念。空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空间在国土空间开发中的反映，是经济结构和社会结构的空间载体。空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。从总量上看，目前我国的城市建成区、建制镇建成区、独立工矿区、农村居民点和各类开发区的总面积已经相当大，但空间结构不合理，空间利用效率不高。因此，必须把调整空间结构纳入经济结构调整的内涵中，把国土空间开发的着力点从占用土地为主转到调整和优化空间结构、提高空间利用效率上来。
（6）提供生态产品的理念。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也具有产品的性质。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。总体上看，我国提供工业品的能力迅速增强，提供生态产品的能力却在减弱，而随着人民生活水平的提高，人们对生态产品的需求在不断增强。因此，必须把提供生态产品作为发展的重要内容，把增强生态产品生产能力作为国土空间开发的重要任务。
此外，《规划》还提出了五个开发原则，分别是优化结构、保护自然、集约开发、协调开发和陆海统筹。
处理好五个重大关系很重要
《全国主体功能区规划》第二章第三节重大关系提出，推进形成主体功能区，应处理好五个重大关系，其中包括：
（1）主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。优化开发区域和重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管理。
（2）主体功能区与农业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。此外，通过集中布局、点状开发，在县城适度发展非农产业，可以避免过度分散发展工业带来的对耕地过度占用等问题。
（3）主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，往往生态系统比较脆弱或生态功能比较重要，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。能源和矿产资源开发，往往只是“点”的开发，主体功能区中的工业化城镇化开发，更多地是“片”的开发。将一些能源和矿产资源富集的区域确定为限制开发区域，并不是要限制能源和矿产资源的开发，而是应该按照该区域的主体功能定位实行“点上开发、面上保护”。
（4）主体功能区与区域发展总体战略的关系。推进形成主体功能区是为了落实好区域发展总体战略，深化细化区域政策，更有力地支持区域协调发展。把环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区确定为优化开发区域，就是要促进这类人口密集、开发强度高、资源环境负荷过重的区域，率先转变经济发展方式，促进产业转移，从而也可以为中西部地区腾出更多发展空间。把中西部地区一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的区域确定为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类区域集中，促进工业化城镇化，加快经济发展。把西部地区一些不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的区域确定为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类区域的生态产品生产力，使国家支持生态环境保护和改善民生的政策能更集中地落实到这类区域，尽快改善当地公共服务和人民生活条件。
（5）政府与市场的关系。推进形成主体功能区，是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，体现了国家战略意图，是确保中华民族长远发展的战略需要。主体功能区的划定，是按照自然规律和经济规律，根据资源环境承载能力综合评价，在各地区各部门充分沟通协调基础上确定的。促进主体功能区的形成，要正确处理好政府与市场的关系，既要发挥政府的科学引导作用，更要发挥市场配置资源的基础性作用。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，明确主体功能定位并据此配置公共资源，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发，促进经济社会全面协调可持续发展。优化开发和重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用，政府主要是通过编制规划和制定政策，引导生产要素向这类区域集聚。限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设。
国务委员兼国务院秘书长马凯在2011年9月《求是》上刊文特别提出：准确把握主体功能区及其含义。按开发方式的不同，我国国土空间可分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类；按开发内容的不同，上述四类主体功能区又可以分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级划分可以分为国家和省级两个层面。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题突出，应该进行优化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，应该进行重点开发的城市化地区。限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区两类，是应当限制大规模、高强度工业化城市化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他需要特殊保护、禁止进行工业化城市化开发的重点生态功能区。
正确理解以下几点特别重要：第一，开发与发展既有联系也有区别。科学合理的开发会促进发展，但过度、盲目、无序的开发不仅不会带来发展，反而会阻碍发展。第二，主体功能区中的限制开发有着特定的含义。即特指限制大规模、高强度的工业化城市化开发，并不是限制所有的开发活动。将农产品主产区和重点生态功能区确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护农业生产力和生态产品生产力。第三，主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发挥其他功能。城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障国家农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展那些不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业，允许进行必要的城镇建设。
对于“开发”的概念，《规划》也进行了明确：优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的“开发”，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发，特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍要鼓励农业开发；对重点生态功能区，要限制大规模高强度的工业化城镇化开发，但仍允许一定程度的能源和矿产资源开发。将一些区域确定为限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展。
主体功能区规划的关键是差别化的政策落实
用什么工具来保障主体功能区战略的实施，也是人们关注的焦点。《主体功能区规划》第十一章区域政策当中确定了九大政策体系。分别是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。
国家发展改革委秘书长杨伟民指出，该政策体系重点是放在提出政策未来改革的方向，但是需要在下一步会同有关部门一项一项、一个政策一个政策的落实，变成可操作的政策措施。在这个过程当中，已经有一些政策开始实施，比如财政政策，提出要加大对重点生态功能区的均衡性转移支付的力度，这个政策从前年财政就开始做，2009年中央财政拿了120个亿转移到我们确定的重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务和社会管理方面的支出，2010年资金增加到250亿。我们将436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。
谈到主体功能区战略的实施措施，杨伟民提出，主体功能区规划的关键是差别化的政策落实，分别可以从三方面来落实：
第一，这些政策必须是差别化的政策。我国地域广大，但是各项政策应该分类指导、因地制宜，有差别化。现在的产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录，在全国是同一个，未来是按主体功能区来实行，比如现在在全国是鼓励的，但是未来可能在确定的优化开发区域当中是鼓励的，在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目，也可能变成允许或限制的。这样就体现了每一类不同的主体功能区、每一个主体功能区都会有相应不同的产业政策的指导。
第二，缩小政策单元。现在实行的是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的战略，相应的政策也是分成四大类，西部有西部的政策，中部有中部的政策，要提高政策的针对性和有效性，必须要缩小政策针对的地域空间单元。比如德国面积35.6万平方公里，它的政策单元有270个。按照我国现在确定的主体功能区（当然还没有全部完成，省级的主体功能区规划还在编制过程当中），现在有3个优化开发区域，18个重点开发区域，25个重点生态功能区，7个农产品主产区，不包括1400多个各类开发园区，这样政策单元变成53个，将过去的政策单元从4个变成了53个，这样政策的针对性就比较强。比如对生态保护的政策，今后就可以更多地用于25个重点生态功能区，让它更多地享受到生态环境保护方面的政策支持。比如对农业也有很多的政策。今后可以集中把农业政策，可能主要是增量，也包括一些存量的农业政策更集中地用于支持我们确定的“七区二十三带”农业主产区当中，这样每一个地区享受到的政策比原来就要多得多。
第三，政策要根据改革的大方向和改革的精神来制定。制定一个政策，首先要看近期的可操作性，是不是有一些难度。有一些政策要考虑未来改革以后，政策到底是怎么样。所以政策的确定既要考虑操作性的问题，也要考虑未来改革的方向问题。比如这里提的一些带有改革精神和带有改革味道的政策，实际上涉及对现行的体制和政策作出重大的调整。这虽然近期实现有一定的难度，但是未来符合改革的大方向。这是政策的初步考虑。
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