奋力坚守红线,落实占补平衡 坚守安全红线,落实
时间：2019-05-01 03:23:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是不可再生的有限资源和宝贵财富，是一切生产和活动的最基本的资源。耕地保护历来都是土地工作的核心，2011年中央政治局就完善土地制度进行了第三十一次集中学习，胡锦涛总书记发表重要讲话时强调我们要切实坚持和完善最严格的耕地保护制度。根据我国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩这条红线。十二五规划纲要要求严格保护耕地和后备耕地资源，加快农村土地整理复垦，但是现在各地尤其是发达地区又都急需加大土地供应，土地供需矛盾重重。如何守住这条红线，仍然面临严峻的考验。
一. 现状：数量、质量、经济平衡
第一次全国土地调查的数据显示，截至1996年底，我国耕地面积为19.5亿亩；到2011年底，这个数字已经锐减为18.26亿亩，平均每年净减少超过800万亩。中国人均耕地面积只有1.38亩，其中有9个省区人均耕地面积低于1亩，3个省区人均耕地面积低于0.5亩。
我国83个50万人口以上的大中城市中，有73个分布在全国耕地集中分布区，这就是说，我国最强劲的经济发展区域与最需要保护的集中连片优质耕地分布区域在空间上是复合的。这种复合性在一定程度上加大了优质耕地的保护难度。更何况经济发达地区对土地需求量大是有目共睹的，优质耕地与需求土地的矛盾也愈加凸显。
为遏制耕地面积的急剧减少，《中华人民共和国土地管理法》规定占补平衡为一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。补充耕地要从数量、质量、就是面积和等级两方面进行考虑，折算。最佳的占卜平衡就是补充上来的耕地等级至少不低于占用的土地等级，如果补充耕地质量等级不够，就要补更多的面积。
2012年3月31日下午，国土资源部 “保发展保红线工程年行动”电视电话会议召开。本年度“双保工程”的行动主题为——节约集约保发展，严格规范守红线。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史要求要以节约集约和严格规范统领“双保工程”2012年度行动。“双保行动”要从保外延发展转变到保内涵发展上来，要从保发展速度转变到保发展质量上来，要从保发展的规模扩张转变到保发展的效益增长上来。一句话，就是要保发展方式的转变。不仅要从数量规模上保证，更要从质量上把关。
围绕全国第二次土地调查开展的土地变更调查把占补平衡，基本农田保护作为工作的重点来抓，但是由于每年工作的任务大、时间紧，对于占补平衡的要求多数是在数量上进行考核的，往往在实际中很难把握质量的“平衡”。在全国土地利用总体规划纲要中明确地规定，基本农田可以对其布局和一些过去划分不合适的地方，进行规划调整，但是调整后的等级不能降低，这就是对质量的要求。
二. 做法：政策推行+补充耕地+新增耕地
从近几年的情况来看，占补政策的推行并不乐观。占补平衡中的“占一补一”的两个“一”怎样完全对等成为比较大的难题。被占用的耕地短期内难以补充，“以次田补良田”的现象还较为普遍。很多地方政府习惯将城市周边比较平坦的耕地圈占为建设用地，同时在比较偏僻的地方开辟新的耕地，以此做“占补平衡”。我国很多地区都采用了农用地分等定级制度。所以，只要在占用耕地的时候，严格落实占一补一，严格落实保证质量不降低，严格落实占用耕地按等级折算的规定等具体措施落实到位的话，数量质量就同时有保证。国务院发的对省级政府的耕地数量考核目标文件里边也有规定，补充耕地的质量等级不能低于原来的等级。问责各级政府已经成为保证占补后，耕地质量不受损失的新措施。
在经济比较发达的地方，带来的问题就是人地的矛盾在这些地区就更尖锐。保护耕地，发展经济，双重的任务都要完成，压力会更大。国土部门在做全国土地利用总体规划的时候，已经利用这个初步成果进行了考虑，两个部分的工作是衔接的。在经济发达地区、后发展地区，耕地保护和经济发展的任务怎么协调起来，在用地上怎么解决用地矛盾，已经进行了一定的安排。
占补平衡作为保护耕地的重要途径，但其叶不是唯一抓手。同时，我们还要从新增耕地的手段上加以考虑，新的耕地补充增加主要是从三个方面展开，即土地整理、土地复垦和土地开发。土地整理复垦开发是补充耕地的实现形式，但补充耕地的行业管理尚未完全规范。其中，按照项目形式组织实施土地整理复垦开发是当前最主要的组织方式，不按照项目形式组织的土地整理复垦开发主要是农民零星开发，以及过去的“四荒拍卖”等。建设项目占用耕地的补充工作日益加重以及土地整理复垦开发工作的日益规范，相关专家和部门也提出引入市场化，在一些城市也进行了一些尝试，但这毕竟算是一个新的领域，成效性和可行性还有待论证。
当前，土地资源相对匮乏的基本国情难以改变，工业化、城镇化快速推进的发展阶段不可逾越，保障发展和保护资源的双重压力依然很大。
三. 关键：坚持红线之上，制定合理机制，实行多措并举。
我们既要保护优质的土地资源，同时保障有力的发展，科学研究经济发展趋势，理性分析现有可利用资源以及土地市场供需情况，合理安排各个发展阶段用地。做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。为此，我们需从几下几个方面入手：
一是科学规划，合理布局各类建设用地，构建多级耕地保护机制，将耕地保护和基本农田保护由上至下层层分解，落实到位，并纳入党政领导的考核内容。
二是注重节约，提高集约水平。按照不占少占占劣的原则， 尽量减少优质土地资源的定向流失，同时应当充分利用第二次全国土地调查成果，打破一些地区长期存在的粗放式发展模式，走集约型发展道路。
三是用好增量，统筹安排各类用地需求。坚持供地结构多向基础设施、社会公益事业方面倾斜。对于一些奢侈品消费场所的开发以及休闲娱乐会馆所要严格审批制度，做到适度开发，合理布局。
四是盘活存量，加大低效用地的二次开发，释放闲置地的最大效益。相关部门必须依据《土地管理法》和《闲置土地处理办法》等法律法规，采取行政、法律、经济三种手段，对一些闲置的工矿企业用地、闲置土地和低效率利用土地等闲置存量建设用地统一进行规划。
五是加强和细化城中村改造。以陕西省西安市城中村改造为例，2011年棚户区改造完成9个安置小区的回迁工作，涉及2.06万套房，共计1.96万户、7.5万人；完成6个棚户区项目共计36.26万平方米，4300户、1.6万人的房屋搬迁。大多数由原来的城中村居住地改为商品房建设用地。这样对等的“置换”也避免了一些新的基本农田被占用的可能性。
十二五期间，全国建设用地需求总量约为4659万亩，年均达到932万亩，耕地保护形势依然严峻。这就要求各级政府要更加注重提高经济增长质量和效益，更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整，科学安排用地计划，保持合理的用地供应。落实国土部部提出的先补后占和耕地数量不减少，质量有所提高的占补平衡要求。
参考文献
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[2]国土资源网 [EB/OL] http://w ww.clr. cn/front/land/index.html
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[4]宋振民，开辟用地保障新途径[J] 中国地产市场2011（8）：20-21
[5]周怀龙,占用耕地基本做到先补后占[N]国土资源报：2011(11) 第二版
[6]高向军，彭爱华.农村土地综合整治存在的问题及对策[J].中国土地科学，2011（3）:7-8
作者简介
李元，男，陕西人，硕士研究生，从事土地资源管理究.
