[美国联邦政府《CFO法案》的经验与启示] 美国联邦政府学前教育法案
时间：2019-04-26 03:24:43 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
【摘 要】 1990年前美国联邦政府项目屡禁不止的财务问题促使《首席财务官法案》（以下简称法案或《CFO法案》）出台。该法案通过建立以首席财务官为主体的联邦财务管理工作组织体系，推动联邦政府持续引入和运用现代财务管理思想、方法和技术，从而改进了联邦政府的财务管理水平。文章通过回顾该法案的颁布和实施情况，对我国政府如何构建政府财务管理工作组织体系及改进政府财务管理水平提出若干建议。
【关键词】 政府； CFO； 财务管理
与企业的财务决策一样，政府的财政决策也必须要建立在可靠和相关的财务信息及有效的财务管理体系①之上（Charles，1991）。美国联邦政府从20世纪30年代的经济大萧条之后，就开始重视联邦财务资源的使用效率，并在网络上公开联邦财务信息，增强联邦政府财务信息透明度。信息的公开固然有利于加强社会对政府财务管理工作的监督，但是仍然不能防范联邦政府项目中屡禁不止的造假、浪费、滥用和资金管理不善等财务问题。为此，1990年美国国会通过了《首席财务官法案（CFO法案）》②。作为国会、行政管理和预算办公室（OMB）及会计总署（GAO）③的合作成果，该法案被视为联邦政府首部最为全面的财务管理改革法规。法案颁布后，联邦政府在CFO配备、会计和财务报告规范化、绩效报告的披露、内部控制的有效性等各个方面都得到大幅改善。现代化的财务管理体系为联邦政府项目融资、管理和评价提供了完整、可靠、及时和一致的财务信息，从而减少了财政资金的损失及浪费(Jeffrey，2005)。
一、《CFO法案》的出台背景
长期以来，联邦政府一直非常重视政府财务管理工作的规范化，包括政府财务管理组织体系和制度体系建设工作。在组织体系建设方面，1921年《预算和会计法案》要求在联邦政府财政部下设预算局（BOB），国会下设GAO。BOB最初负责为总统编制年度预算报告，1939年被正式划入总统办事机构旗下，1970年更名为行政管理和预算办公室（OMB），兼管联邦预算工作及联邦采购、绩效和人事等各类管理事宜的组织和协调。总审计长（Comptroller General）最初作为GAO的领导者，同时兼任联邦政府首席会计师和首席审计师。1937年，在美国总统主导的布朗娄委员会建议下，GAO演变为侧重政府审计、兼管政府会计的身份。1950年，《预算和会计程序法案》要求会计、内部控制工作由联邦政府各部门或机构领导分管。1982年《联邦管理者财务诚信法》规定总审计长负责联邦政府内部控制的标准制定和执行监管，绩效评价工作则暂由各任总统主管。
在制度体系建设方面，1921年的《预算和会计法案》就对政府会计工作进行了规范，要求采用规范的财务报告披露财政拨款的用途和金额。其后，联邦政府围绕《美国法典》中《货币和财政》下的《财务管理》子卷进行修订，逐步建立并扩充，形成了涵盖政府会计、财务报告、内部控制和绩效评价等各个方面的财务管理法规体系。1950年，联邦政府又颁布了《预算和会计程序法案》，规定联邦政府必须建立健全内部控制制度，并开展预算的绩效评价工作。随后，联邦政府又颁布了《国会预算和截留控制法》（1974）、《监察长法案》（1978）、《联邦管理人员财务诚信法案》（1982）及《准时支付法》（1984）等系列法案，细化政府会计和财务管理工作要求。
尽管上述举措为联邦财务管理工作带来一定改进，但直到1990年前，联邦政府的财务问题依然严峻。一个突出的问题是，统管财务管理工作的组织领导体系缺位，导致联邦政府财务管理工作效率低下，联邦财务系统的更新投资计划也因缺乏有效的规划和组织而遭遇失败。财务系统过时，内部控制和财务会计方面的混乱，加上其它管理上的问题，导致联邦政府每年在数以百计的政府项目上，由于欺诈、浪费、滥用和管理不当出现数十亿美元的损失。联邦政府亟需通过改革财务管理组织体系，提升联邦财务管理水平，尤其需要加强OMB在联邦政府现代财务管理体系开发中的全面指导和领导作用。在此背景下，1985年总审计长和OMB主任共同向国会呼吁联邦财务管理改革的立法，1986年参议员威廉·罗斯（William Roth）引入《联邦管理重组和成本控制法案》，1990年国会将其正式修订为《CFO法案》。法案的关键目标在于通过改进联邦财务管理领导结构、完善财务管理法规，提高财务信息质量，改进联邦项目融资、控制和评价效果，避免财政资金损失。
二、《CFO法案》的主要内容
法案的总体框架如图1所示，其核心内容为CFO组织体系的构建。针对原美国联邦政府中多个部门分管财务管理工作的现状，法案的第二章要求在OMB下建立“管理副主任—联邦财务管理办公室（OFFM）—部门或机构CFO”的联邦财务管理组织体系。管理副主任和OFFM负责制定财务管理政策，部门或机构CFO负责在政府部门主管的领导下执行相关的财务管理政策。由此建立了从OMB到各个政府部门垂直型的财务管理组织和领导体系。在上述组织体系的基础上，法案的第三章要求管理副主任每年要出具联邦政府财务管理现状和五年计划报告，组织成立并主持CFO理事会，持续推动联邦政府财务管理体系现代化；规定CFO每年需出具一份本部门或机构的财务报表，并提交给部门或机构主管和OMB管理副局长进行审核，以便OMB了解CFO是否有效履行财务管理相关职责；要求部门或机构监察长及GAO总审计长对CFO出具的财务报告进行审计，检验CFO组织的财务管理活动是否达到预期效果。因此，CFO法案的核心是通过立法的形式建立了联邦政府的财务管理组织体系，但是其最终目的则是希望通过这一套组织体系，进一步推动联邦政府现代财务管理体系的建立，提高政府的管理水平和财政资金的使用效率。
三、《CFO法案》的主要贡献
从内容及其实施的效果来看，CFO法案主要有以下几点贡献：
（一）建立健全了政府财务管理组织体系
《CFO法案》要求在联邦政府构建一个统一的CFO组织体系（图2），规定组织体系中管理人员的职责权限、任命要求及权威性地位，作为推动法案中财务管理改革顺利开展的前提（Larry，Jerry，1997）；规定在OMB下新设一名管理副主任和OFFM，并任命一位主计长担任OFFM主管。管理副主任领导主计长，管理副主任和主计长皆由总统任命。管理副主任主持OFFM制定联邦财务管理政策，统管财务管理工作。同时，法案要求在23家行政机关部门或机构内设置一名CFO，CFO由总统或部门机构主管任命。CFO作为本部门或机构的高级管理人员，分管本部门或机构的财务管理工作。法案中还对管理副主任、主计长和CFO的专业素质和实践经验提出了一些具体的规定和要求。此外，OMB之下还设置了一个CFO理事会，成员包括管理副主任、主计长以及各部门和机构的CFO。该理事会定期召开会议，加强联邦政府财务管理政策制定者、管理者和执行者之间的信息沟通，促进财务管理政策和经验的学习、交流和推广。 （二）推动了政府财务管理政策体系的完善
法案立足于财务管理现代化的要求，对以下几个方面的内容进行了详细的规定：1.政府会计和财务报告。法案规定了财务报告须涵盖的内容，要求CFO编制本部门或机构的年度报表，编制完成后将财务报告送至本部门或机构监察长⑤处进行审计，在审计意见出具后60天内，将财务报告提交给部门或机构主管。主管须在每年3月31日前，完成对财务报告的审核，并提交至OMB主任处。2.财务信息共享。法案规定CFO理事会须定期召开会议，指导和协调财务信息系统的整合和现代化，并对财务信息质量和财务数据信息标准等事项进行了规范化的改进。3.绩效管理。法案规定CFO监督部门或机构预算执行，审查各项支出费用，总结项目和活动的绩效数据，提出成本控制建议，编制统一的绩效报告并提交到部门或机构主管处。4.内部控制实务。要求政府管理者评价、更正和报告政府内部组织方式和职责分工，采用问责制考核政府人员的职责履行情况，从而识别和解决内部控制缺陷。
此外，法案还推动了联邦政府财务管理意识的强化，规定政府管理者应以身作则，积极参与改革。管理副主任每年须根据主计长、CFO上交的材料，编制上一年度联邦政府财务管理情况和未来五年计划两份报告，提交给国会审查，以确保联邦政府财务管理改革持续进行。上述这些规定，在推动联邦政府财务管理现代化方面迈出了坚实的一步。
（三）取得了良好的实施效果
通过上述工作，法案实施以后，大幅改善了原有联邦政府财务管理系统过时、效率低下的情况。根据2010年GAO发布的法案执行评价报告（Jeffery, 2010），目前CFO已成为联邦政府财务管理的核心领导者。GAO和OMB对财务管理的共同监督作用，大大降低了联邦政府造假、浪费和滥用的机会。24家联邦政府部门或机构披露的财务信息质量皆已达到审计人员的预期，现代化的财务管理信息系统为联邦政府信息共享提供了便利，内部审计覆盖联邦政府所有部门，内部控制的重要缺陷有所减少，联邦政府部门建立起以结果为导向的绩效评价体系。基于法案带来的巨大进步，联邦政府将更为积极地致力于政府财务管理的优化，最大程度地防范造假、浪费、滥用和管理不善等问题。
四、《CFO法案》的经验与启示
2003年，我国政府公共财政资金运作开始提倡从“粗放化”转向“科学化、精细化”，财政部相应发布系列报告和提案，推动政府财务管理改革（陈纪瑜，张宇蕊，2008）。但根据2005—2010年财政部审计署的调查报告，由于存在改革文化尚未普及、人才素质建设不足、改革无序化、用款部门进行阻碍、与本国国情无法兼容等问题，我国政府财务管理改革无法发挥作用，财务管理体系落后、效率低下。财政总预算、行政单位及事业单位会计报告格式尚未统一，资金运作和收支披露不完整、不可靠，资金风险巨大（陈劲松等，2009）。政府内部尚未实行内部控制制度，也缺乏一套完善的指导框架（樊行健，刘光忠，2011）。政府内部统一的绩效管理体系尚未建立，部分试点单位绩效评价工作缺乏经验，财务信息质量低下导致绩效指标可靠性较差，政府工作效率无法得到有效衡量（刘明，欧阳华声，2010）。借鉴美国《CFO法案》出台及贡献，本文提出以下两点建议：
（一）统一的政府财务管理领导体系是财务管理工作的基本保障
目前，我国主管全国财政和会计工作的部门为国务院财政部，财政部多个下属单位都对政府财务管理工作有所涉及，导致各单位职能重复，各项财务管理工作规范无法统一的现状。如综合司和行政政法司都负责政府人员的开支管理，而经济建设司和行政政法司又一同监管财政专项资金。会计司负责事业单位和非营利组织会计制度的制定，国库司则负责拟定财政总预算会计和行政单位会计制度。《CFO法案》的经验表明，统一的领导体系是政府财务管理的重要保障。
因此，建议财政部明确各单位的职能划分，并指定一个单位专门负责中央政府财务管理工作。例如，通过立法，在国务院财政部下设政府财务管理主管单位，统一各政府部门财务管理政策制定和执行监管，其他单位不得再涉及。国务院其他部门分别再任命一名CFO或总会计师，CFO或总会计师负责本部门财务管理工作的领导，推动本部门财务管理改革。各地方政府任命一名CFO或总会计师主管本地方政府财务管理工作，并接受国务院财务管理主管单位的监管。财务管理单位主管应当建立各部门CFO或总会计师的沟通机制。此外，国家审计署负责监察政府部门的财务管理改革工作和成效，并定期发布评价报告，督促财务管理改革持续开展。
（二）完善的政府财务管理制度体系是政府财务管理工作的基本内容
目前，我国中央政府财务管理制度体系过时，远无法满足改革的需求。在领导体系建立的同时，国务院也应督促政府财务管理主管部门结合本国国情，借鉴国外先进的政府财务管理经验，建立相应的法规，统一改革框架，指导、规范和监督各政府部门的CFO或总会计师推动政府财务管理全面发展。
【参考文献】
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