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    两横三纵城市化战略格局 [“两横三纵”:城市化战略新格局]

    时间:2020-03-31 07:30:28 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

      按照“十二五”规划《纲要》的要求,今后五年中国城镇化率将由47.5%提高到51.5%。此次出台的《全国主体功能区规划》提出,要构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局,《规划》在第五章和第六章中分别就优化开发区域和重点开发区域进行了发展方向和功能定位的划定。按照发展方向,未来这些区域将是提升我国国家竞争力的重要区域,带动全国经济社会发展的龙头和重要增长极,对促进全国区域协调发展意义重大。
      “十二五”规划与构建城市化战略格局
      2010年4月,联合国发布报告称,目前全球超过50万人口的城市中,有1/4在中国。中国的城市化水平也从1980年的19%跃升至2010年的47%,预计2025年将达到59%。专家预计,2040年的中国城市人口将超过10亿人。
      联合国报告显示,在过去30年中,中国50万以上人口城市的数量增长极快,超过了世界其他国家。1980年中国有51个50万人以上人口的城市,从那时起到2010年,中国增加了186个这样规模的城市。预计在未来50年,中国还将增加100个左右50万人以上人口的城市。
      显然,无论是作为中国城市化进程最前沿的上海、北京、深圳,还是身处内陆的广大中小城市,中国城市是中国改革开放和经济成长的直接受益者和经历者,连续几十年的高速经济增长在造就了一个个国际化大都市的同时,也催生了一大批新城市。毕竟60年前,中国只有86个城市,今天却惊人地达到了660个。实际上,中国正在经历一场人类历史上规模最大的快速城市化运动。
      2011年6月,民政部发布的《2010年社会服务发展统计报告》显示,截至2010年底,全国共有省级行政区划单位34个,地级行政区划单位333个,县级行政区划单位2856个,乡级行政区划单位40906个。
      社会经济的发展是城市发展和城市人口增加的主要动力,随着社会生产力的进步,人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区。在这一过程中,城市人口在总人口中比重上升(最主要标志),同时城市用地规模扩大。
      在2011年3月举行的“十二五”城镇化发展高层论坛上,国家发改委秘书长杨伟民表示,本世纪以来国内城市的建成区面积扩张了50%,而城镇人口只增加了26%。这意味着,中国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度,而且基本快了一倍。
      据《经济参考报》报道,在中国这个有着13亿人口的国家,城市人均建设用地之多,甚至超过世界最繁华的城市之一纽约,总量更是已达世界第一。然而与这一骄人数字相对应的,却是中国在城市化过程中,出现了“平地建城植树,基本农田上山”的怪状。
      此前,国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲介绍,1990~2004年,中国城镇建设用地由1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里。城市人均建设用地已达130多平方米,远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平;2004年全国村庄建设用地2.48亿亩,按当年农业人口计算,人均村庄用地218平方米,高出国家定额最高值(150平方米/人)45.3%。而包括郊区在内,纽约人均占地为112.5平方米。
      国家统计局公布的数据显示,到2009年,全国城区面积达到17.55万平方公里,其中,建成区面积达到3.8万平方公里。全国城市建设用地面积达到3.87万平方公里,城市人口密度达到2147人/平方公里。
      我国城市建成区面积(1990~2009年)(单位:平方公里)
      
      
      数据来源:国家统计局,历年中国统计年鉴。
      中国城市人口密度情况(1990~2009年)(单位:人/平方公里)
      
      数据来源:国家统计局,历年中国统计年鉴。
      
      进入21世纪,我国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市,以一个或两个特大城市为中心,依托一定的自然环境和交通条件,城市之间的内在联系不断加强,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。城市群是工业化、城市化进程中,区域空间形态的高级现象,能够产生巨大的集聚经济效益,是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。
      国家“十一五”规划《纲要》明确,要把城市群作为推进城镇化的主体形态;已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域,要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,要加强统筹规划,以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。
      2010年10月9日,中国发展研究基金会发布了《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》。该发展报告认为,从我国发展的国土空间全局和永续性发展出发,应该构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以主要的城市群地区为主要支撑,以轴线上其他城市化地区和城市为重要组成部分的“两横三纵”的城市化战略格局。该报道提出,围绕“两横三纵”的城市化战略格局,综合考虑资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力以及政治的、民族的各方面因素,城市化空间布局应按照特大城市群、大城市群、其他城市化地区(大都市区、城市圈、城市带)、边境口岸城市、点状分布的中小城市和小城镇五类来考虑,并实行有区别的城市化方针。
      该报告指出,我国城市化的空间布局,应首先优化开发3个特大城市群,即环渤海(京津冀、辽中南和胶东半岛)、长三角、珠三角;其次,重点发展8个大城市群,即哈长(黑龙江哈大齐邯林的长吉)、闽东南、江淮、中原、长江中游(长株潭、武汉城市圈、昌九)、关中平原、成渝和北部湾,这些大城市群,应该形成3000万~6000万的人口规模,按照每个城市群平均集中5000万人口计算,这八大城市群地区可以集聚4亿多城市人口;第三,要培育发展其他城市化地区,即冀中南、太原城市圈、呼包鄂榆、贵阳城市圈、昆明城市圈、藏中南、兰州―西宁、宁夏沿黄、新疆天山北坡地区等,这些地区除藏中南和宁夏沿黄地区,具备形成1000万有些甚至可以达到2000万城市人口规模的条件;第四,壮大陆路边境口岸城市,如丹东、图们、绥芬河、黑河、满洲里、二连浩特、伊宁、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等城市;最后,要点状发展其他中小城市和小城镇。
      报告指出,上述这五类城市空间,未来可以集中10亿左右的城市人口,基本可以满足2030年中国人口达到14.6亿人高峰值、城市化达到65%时对城市化空间的需要。
      2011年3月发布的“十二五”规划《纲要》第五篇第二十章积极稳妥推进城镇化部分的第一节中就明确提出了“构建城市化战略格局”的要求。
      “十二五”规划《纲要》指出,要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局,促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。
      在“十二五”规划《纲要》中首次刊出的五幅整页、带有中国轮廓的布局彩图中, 其中,位于规划《纲要》文本第50页的《“两横三纵”城市化战略格局》彩图清晰标注出了未来我国主要城市化地区:哈长地区、环渤海地区、东陇海地区、中原经济区、皖江城市带、长江三角洲地区、长江中游地区、海峡西岸经济区、珠江三角洲地区、北部湾地区、黔中地区、滇中地区、成渝地区、藏中南地区、冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、关中―天水地区、宁夏沿黄经济区、兰州―西宁地区、天山北坡地区。 另外,按照“十二五”规划《纲要》的要求,今后五年中国城镇化率将由47.5%提高到51.5%。
      
      主体功能区《规划》与“两横三纵”城市化格局
      《全国主体功能区规划》提出,构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑,以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。
      与“十二五”规划《纲要》相比,《全国主体功能区规划》的第五章国家优化开发区域和第六章国家重点开发区域部分专门就未来优化和重点进行工业化城镇化开发的城市化地区作出了论述和规划。《规划》指出,国家优化开发区域是指具备以下条件的城市化地区:综合实力较强,能够体现国家竞争力;经济规模较大,能支撑并带动全国经济发展;城镇体系比较健全,有条件形成具有全球影响力的特大城市群;内在经济联系紧密,区域一体化基础较好;科学技术创新实力较强,能引领并带动全国自主创新和结构升级。
      《规划》列出的优化开发区域包括:环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区。国家重点开发区域是指具备以下条件的城市化地区:具备较强的经济基础,具有一定的科技创新能力和较好的发展潜力;城镇体系初步形成,具备经济一体化的条件,中心城市有一定的辐射带动能力,有可能发展成为新的大城市群或区域性城市群;能够带动周边地区发展,且对促进全国区域协调发展意义重大。《规划》列出的重点开发区域包括:冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中―天水地区、兰州―西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区。
      改革开放的30年,是中国城市化进程取得重大发展的30年。从1978年的17.9%到1998年的30%,再到2007年的44.9%,30年间中国的城市化率增长了27个百分点。可以说,21世纪,经济发展的主要动力源于城市群特别是大城市群,以城市群为龙头和单元的区域性国际化竞争态势将成为焦点和主流。
      在中国经济版图上,长三角、珠三角和环渤海地区已然成为我国最主要的三大城市群。2008年京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大都市圈地级及以上城市地区生产总值(包括市辖县)106242.6亿元,占全国地级及以上城市地区生产总值(包括市辖县)的33%:其中,长江三角洲城市地区生产总值53956亿元,珠江三角洲城市地区生产总值29745.6亿元,京津冀城市地区生产总值22541亿元,分别占全国地级及以上城市地区生产总值(包括市辖县)的16.7%、9.2%和7%。2008年长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地级及以上城市人均地区生产总值(包括市辖县)分别为56566元、56000元和37494元。三大城市群在我国社会经济中具有举足轻重的地位。研究预测,未来长三角、珠三角和环渤海地区的GDP贡献率将超过70%。
      不过,从三大城市群在经济总量、产业结构、对外经济贸易、居民消费水平以及城市带动作用等几方面综合分析,可以看出,当前这些地区主要存在两个方面的挑战,即经济转型和内部合作。
      经济转型的压力加大――首先,长三角和珠三角的经济发展出现了许多挑战,主要是高投入、高能耗、低技术、低效率的粗放型的外源型经济增长模式必然制约经济的持续快速增长。长三角主要是以制造业基地的区域特征而崛起,且低端制造业仍然占据很大比例,其竞争优势,很大程度上来源于低成本的土地、劳动力等要素所带来的成本和价格优势。在国家宏观调控、资源约束日益突显等相关产业环境和区域环境发生变化而导致制造成本上升时,区域经济的发展必然会受到不利影响。这在一定程度上反映出长三角进行战略转换的重要性和紧迫性。其次,珠三角以外向型的高新技术制造业和劳动密集的加工型产业为主导,经济的内生性不强,建立在自主创新能力和自有品牌基础上的核心竞争力薄弱。受国家严格控制土地利用及紧缩银行贷款的宏观政策影响及国内外竞争的多重挤压,经济增长速度出现下滑。这意味着珠三角与长三角一样,面临经济增长方式转型的关键时刻,需要尽快将主要以成本为依托的比较优势升级为主要以知识为依托的竞争优势。再次,环渤海区域的发展起步较晚,因此目前环渤海地区经济不存在战略调整的问题,而是面临制定正确的区域发展战略。先进合理的战略选择将会激发该地区强大的后发优势。
      区域经济之间和内部合作动力不足――三大区域间缺乏一个具有强有力管理与协调职能的机构,缺乏法律效力和体制约束,地区政府对资源配置有很大的随意性。尤其是长三角和珠三角内的各市产业结构趋同,投资消费模式相近。区域经济之间和内部合作涉及的内容具有较强的综合性,是区域内各省、市社会经济逐步转化成为统一体的过程,需要各地区之间的全方位合作与融合。与两个三角洲相比,环渤海地区面临更大的挑战,该地区各个省市的产业结构雷同,难以进行分工协作。
      针对三大地区经济社会发展面临的挑战,《全国主体功能区规划》首先强调了区域核心的强化与提升。对于环渤海地区的表述是:强化北京的首都功能和全国中心城市地位,着眼建设世界城市,发展首都经济,增强文化软实力,提升国际化程度和国际影响力。加快建设人文北京、科技北京、绿色北京。强化创新功能,加快中关村国家自主创新示范园区的建设,建设国家创新型城市。不断改善人居环境,建设宜居城市。提升天津的国际港口城市、生态城市和北方经济中心功能,重点开发天津滨海新区,构筑高水平的产业结构,建设成为对外开放的重要门户、先进制造业和技术研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心,增强辐射带动区域发展的能力。
      对于长三角地区,《规划》提出:优化提升上海核心城市的功能,建设国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市,加快发展现代服务业和先进制造业,强化创新能力和现代服务功能,率先形成服务经济为主的产业结构,增强辐射带动长江三角洲其他地区、长江流域和全国发展的能力。
      而对于珠三角地区,《规划》的表述是:以广州、深圳、珠海为核心,以广州、佛山同城化为示范,积极推动广佛肇(广州、佛山、肇庆)、深莞惠(深圳、东莞、惠州)、珠中江(珠海、中山、江门)的建设,构建珠江三角洲一体化发展格局。促进产业和劳动力双转移,带动环珠江三角洲地区的发展。
      《主体功能区规划》同时强调了地区一体化的进程需要进一步加快。其中,环渤海地区中,优化提升京津主轴的发展水平,增强廊坊、武清等京津周边地区承接京津主城区部分功能转移的能力,建设高新技术产业和先进制造业基地。培育形成河北沿海发展带,使之成为区域新的增长点。推进曹妃甸新区、沧州渤海新区和北戴河新区建设,增强唐山、黄骅、秦皇岛的港口功能,带动临港产业和临港城区发展。
      长三角地区,《规划》提出:优化提升沪宁(上海、南京)、沪杭(上海、杭州)发展带的整体水平,建设沪宁高新技术产业带。培育形成沿江、沿海、杭湖宁(杭州、湖州、南京)、杭绍甬舟(杭州、绍兴、宁波、舟山)发展带,积极发展高新技术产业和现代服务业,加强港口和产业的分工协作,控制城镇蔓延扩张。调整太湖周边地区产业布局,建设技术研发和旅游休闲基地。
      由于区域内一体化情况发展较为成熟,《规划》提出,珠三角地区应该主要增强与香港、澳门的优势对接与功能互补,推进与港澳地区的经济一体化,发展与香港国际金融中心相配套的现代服务业,建设与港澳地区错位发展的国际航运、物流、贸易、会展、旅游和创新中心。
      广州南沙经开区地均工业总产值最高
      各级开发区是地区发展的重点区域,为各地发展做出了巨大的贡献,但同时也存在诸多问题。《全国主体功能区规划》提出:适度扩大优化开发区域的城市建设空间,从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积。扩大重点开发区域的城市建设空间,适度扩大先进制造业和服务业空间。严格控制限制开发区域城市建设空间和工矿建设空间,从严控制开发区总面积。
      
      作为各级开发区中的国字队,2010年1~9月,全国56个国家级经济技术开发区(2010年新升级34个国家级经济技术开发区未纳入统计)实现工业增加值11746.37亿元,财政收入3789.72亿元,税收收入3051.73亿元,同比分别增长29.64%、54.67%和33.9%,增幅分别高于全国13.34个百分点、32.27个百分点和9.7个百分点;进出口总额3341.07亿美元,同比增长37.32%,增幅与全国水平基本相同;实际利用外资金额165.62亿美元,同比增长9.99%,增幅小于全国6.04个百分点。
      从工业总产值来看,2010年1~9月,广州南沙经开区每平方公里实现工业总产值144.17亿元,在56个国家级经开区中地均工业总产值最高。其次为呼和浩特经开区,每平方公里实现工业总产值96.98亿元,福清融侨经开区仅次于呼和浩特经开区,为96.42亿元/平方公里。从工业增加值来看,广州南沙经开区每平方公里实现工业增加值最多,为39.15亿元。其次为闵行经开区,每平方公里实现增加值32.89亿元。
      56个国家级经开区中地均工业总产值排名前十(2010年1~9月)
      
      数据来源:中国开发区网,北京国际城市发展研究院。
      56个国家级经开区中地均工业增加值排名前十(2010年1~9月)
      
      数据来源:中国开发区网,北京国际城市发展研究院。
      
      从税收总收入来看,2010年1~9月,广东南沙经开区每平方公里实现税收22.7亿元,在56个国家级经开区中力拔头筹。每平方公里税收收入前十名中除了呼和浩特经开区,其余都是东部的经济开发区。从同比增速来看,东山经开区以323.64%位居第一。其次为拉萨经开区和湛江经开区,分别增长222.73%和196.29%。
      
      从实际利用外资来看,2010年1~9月,各经开区地均实际利用外资排名情况与去年同期基本相同,虹桥经开区每平方公里实际利用外资仍然最多,为8678万美元,同比下降76%。其次为天津经开区,为6516万美元。呼和浩特经开区以5356万美元/平方公里排名第三。从实际利用外资增长幅度看,开发区差异很大,湛江经开区地均实际利用外资由2009年1~9月的0.104万美元增长到15万美元,增幅高达13950%。而东山经开区、海南洋浦经开区、北京经开区、漕河泾经开区等11个经开区的增幅也超过了100%。此外,16个经开区为负增长,其中,重庆实际利用外资降幅最大,下降了92.57%。
      56个国家级经开区中地均利用外资增幅前五(2010年1~9月)
      
      数据来源:中国开发区网,北京国际城市发展研究院。
      56个国家级经开区中地均利用外资降幅前五(2010年1~9月)
      
      数据来源:中国开发区网,北京国际城市发展研究院。
      56个国家级经开区中地均实际利用外资前十(2010年1~9月)
      
      数据来源:中国开发区网,北京国际城市发展研究院。
      
      开发区土地集约节约利用的四大路径
      开发区土地的集约节约利用,已经成为开发区发展建设的必由之路。《西安日报》根据西安高新技术产业开发区在土地的集约节约利用方面的经验,作出了这方面的一些探索。
      路径一:科学制定和实施土地利用总体规划和城市规划
      开发区要集约节约用地,首先要科学制定并实施土地利用总体规划和城市规划。特别是城市控制性详细规划和修建性详细规划。制定科学的开发区经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和详细规划,明确不同地段的土地用途、配套设施和发展目标,能为开发区未来发展奠定坚实的基础。土地开发利用必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划,严格控制新增建设用地总量,严格控制占用耕地。
      路径二:土地利用结构合理化
      在落实“十二五”规划的过程中,应当注重在重点产业方面增加用地比例,既可解决优化工业用地内部比例结构的问题,也利于提高整个工业用地比例。在用地形势紧张的情况下,提高高新技术产业比例将成为开发区土地集约利用的有效途径。
      路径三:提高土地利用强度
      在各类工业园区积极推广应用多层标准厂房,设立多层标准厂房建设区块,引导中小企业使用标准厂房;积极从政策上引导和保障标准厂房建设,对原有低效厂房进行改造的企业,可实行不另行收取土地出让金及配套费等优惠,并允许补办权证,通过内部挖潜、盘活存量等方式,努力提高土地节约集约利用程度。
      对于用地单位如用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施,可以划拨方式使用。另外,建设高层建筑、设立高架道路、公用设施立体化、工业用地立体化以及建设立体停车场等向地上空间拓展的方式也值得鼓励。
      路径四:开发区土地利用可持续化
      充分利用行政手段,重点是强化责任约束和追究制度。完善建设用地供应利用管理机制,提升集约用地管理能力。
      运用经济手段,促使集约高效用地,通过提高新增建设用地土地有偿使用费收缴标准等手段,增加土地使用权取得成本,从而控制新增建设用地;而对“由增变存”的存量建设用地要收取土地使用税(费)。
      资料来源:公开资料整理。
      
      “本文中所涉及到的图表、公式、注解等请以PDF格式阅读”

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