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    公共图书馆服务体系 发展路径 [我国公共图书馆服务体系的治理主体设置研究]

    时间:2019-05-17 03:33:51 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

      摘 要:设置主体是对设立、管理公共图书馆并提供公共图书馆服务负有主要责任的政府,可分为独立设置主体和联合设置主体。建设主体是对提供公共图书馆服务负有责任并提供经费的政府,有独立建设主体和联合建设主体之分,联合建设主体又分为主要建设主体、支持性建设主体和参与性建设主体。合理设置公共图书馆理事会,以完善法人治理结构。应因地制宜合理设置六种服务体系类型:纯粹型总分馆制、紧密型总分馆制、半紧密型总分馆制、松散型总分馆制、紧密型联盟模式和松散型联盟模式的治理主体。
      关键词:公共图书馆服务体系 治理主体 设置主体 建设主体 管理主体 理事会
      中图分类号: G258.2 文献标识码: A 文章编号: 1003-6938(2012)02-0037-06
      Research on the Governance Bodies Setting of Public Library Service System in China
      Abstract Library"s setting body is the government which takes the most important responsibilities to set up and manage public library, and provide public library services. Types of setting bodies can be divided into independent and union one. Construction body is the government which is responsible for the provision of public library services and funds. Types of construction bodies can be divided into independent and union one. Types of union construction bodies can be divided into main, supportive and participate one. Reasonable setting of public library council improves corporate governance of public library. There are six types of public library service system, such as: pure central-branch library, close central-branch library, semi-close central-branch library, loose central-branch library, close
      alliance, loose alliance.
      Keywords public library service system; governance body; setting body; construction body; management body; council
      我国公共图书馆管理体制的改革方向从管理模式转向治理模式,一些公共图书馆如深圳图书馆已开始建设和完善法人治理结构的试点工作。我国公共图书馆服务体系建设也应采用治理模式,这涉及国家、政府宏观方面的政策、法律及政府的出资人角色等,也涉及服务体系内部的治理结构,其中公共图书馆服务体系治理主体的合理设置是关键。
      1 政府在公共图书馆服务体系建设的角色
      我国公共图书馆的改革方向是“政事分开,管办分离”,实现政府在国家权力人与所有者代表两个方面职能的分离:一、政府具公共管理职能,是公共图书馆的宏观管理者;二、政府具有举办公共图书馆的职责,作为公共图书馆的出资人或所有者代表,行使公共图书馆所有权,是公共图书馆的设置主体和建设主体,其原有的管理主体角色由公共图书馆理事会代替。
      2 公共图书馆服务体系的治理主体
      治理主体是公共图书馆服务体系建设的参与者,包括所有者、设置主体、建设主体、管理主体和实施主体等。
      2.1 所有者
      我国公共图书馆国有资产的所有权归国家统一所有,国家所有即全民所有,具体由国务院及各级政府代行所有权;各公共图书馆对馆内国有资产有占有权、使用权,处置资产需要审批,公共图书馆的所有者是全民。一般情况下,所有权只为所有者所拥有和行使,但全民无法直接履行公共图书馆所有权的职责,国有资产的所有权需要委托给政府代为行使,政府是公共图书馆的所有者代表。我国各级政府目前实际控制公共图书馆的所有权,是公共图书馆的实际控制人,所以,我国各级政府常常被认为是公共图书馆的所有者[1]。不管各级政府是公共图书馆的所有者还是所有者代表,各级政府覆行公共图书馆出资人职责并行使公共图书馆所有权的角色不会发生改变,这是合理设置公共图书馆服务体系治理主体的基础。
      2.2 设置主体
      设置主体是负有设置(举办)公共图书馆的各级政府,负责为某一区域提供覆盖全区域的、普遍均等的公共图书馆服务。
      2.2.1 设置主体的作用
      (1)设置主体负有设立、建设公共图书馆并提供公共图书馆服务(指覆盖全区域、普遍均等的服务,下同)的主要责任。政府负有设置(举办)公共图书馆的责任,是公共图书馆的出资人和设置主体,对已设置的公共图书馆行使所有权、提供所需的建设经费和负责管理,担负为所在区域提供公共图书馆服务的主要责任。
      (2)设置主体是行使公共图书馆所有权的主体。公共图书馆治理是基于所有权关系上的管辖和控制[2]。公共图书馆决策权力和内部治理的权力来源于公共图书馆的所有权,需要行使公共图书馆所有权的主体的授权。治理结构中需有行使公共图书馆所有权的主体。某一个公共图书馆或某一个服务体系治理单元可能存在多种建设主体类型,如在联合建设主体中可能存在设置主体充当的主要建设主体、中央省级等上级政府充当的支持性建设主体、下级政府充当的参与性建设主体。但在我国现有的行政管理体制、“分灶吃饭”的财政体制及事业单位国有资产实行政府分级监管的管理体制下,支持性建设主体和参与性建设主体不适合作为行使公共图书馆所有权的主体。设置主体作为行使公共图书馆所有权的主体,体现了哪级政府设置了公共图书馆就行使该公共图书馆的所有权和管理权,符合我国现有的法律及行政、财政体制。   (3)设置主体的单一或多元作为区分纯粹型总分馆制与其它服务体系类型的依据。治理单元内部设置主体多级多元,公共图书馆所有权相应分散,不利于我国公共图书馆的集中管理和总分馆体系建设。如果一个治理单元由同一个设置主体设置,则整个治理单元的所有权归由该设置主体行使,实现治理单元所有权的同一,这是我国目前进行纯粹型总分馆制建设的可行模式,与我国“分灶吃饭”的财政体制相适应。但由于我国现行的行政体制和财政体制的限制,有些治理单元在所有权和设置主体层面难以实现同一,形成治理单元多级多元的联合设置主体,这样,治理单元便成为其它服务体系类型。
      2.2.2 设置主体的类型
      设置主体分为单级独立设置主体和联合设置主体。单级独立设置主体是指在一个治理单元内只有一个设置主体负责提供公共图书馆服务,一般为治理单元内最高级别的政府,如纯粹型总分馆制中省/市/县政府分别是总分馆服务体系唯一的设置主体。联合设置主体是指由两个或两个以上的政府共同成为某一治理单元的设置主体,实现能力整合,在某一治理单元内联合提供公共图书馆服务。在省/市/县为一个治理单元内部,下级政府有足够的财政支持能力设立和建设公共图书馆,参与总分馆体系建设时不愿意放弃该分馆的所有权或在未设立公共图书馆的情况下,参与总分馆体系建设时有能力并愿意承担所在辖区分馆的设置主体责任。在这种情况下,统一总馆、分馆的所有权没有必要。在目前分级财政管理体制下,这种情况相当普遍。一个治理单元内存在多级多元的设置主体,总馆、分馆、承办馆、成员馆各有自身的设置主体,如紧密型、半紧密型、松散型总分馆制和联盟模式都是这种情况。其中总馆、承办馆的设置主体在治理单元内起核心作用,称为核心设置主体,其它的设置主体称为非核心设置主体,核心设置主体具有较强的经费支持能力并承担更多的责任。这种多级多元的联合设置主体存在于治理单元内部,因为只在治理单元内部存在所有权控制的问题。如对于一个覆盖地级市城区的公共图书馆治理单元来说,设置主体仅限于市级、区级政府,中央、省级政府虽然可以成为支持性建设主体,但不会行使所有权,乡镇、街道办政府如没有承担设置主体的能力则不能成为设置主体。
      2.2.3 设置主体设置的考虑因素
      (1)政府的财政支持能力。经费是困扰公共图书馆发展的难题,设置主体必须具有相应的经费支持能力。目前我国的乡镇、街道办政府普遍缺少作为设置主体的能力。
      (2)设置主体能力的整合。把不同行政级别的设置主体整合起来,联合为某一区域提供公共图书馆服务。
      (3)治理单元的情况。治理单元是指能有效共享公共图书馆服务的所辖区域。治理单元可以分为独立的治理单元和多级的治理单元。独立的治理单元基本不与外界有效共享公共图书馆服务。多级的治理单元内部含两级或两级以上的治理单元。我国整个县、地级市的市区、大城市的区适合为最基层的治理单元,可用适当的模式作为成员参加上一级的治理单元。如县级的治理单元可用松散型总分馆制/联盟模式参与地级市的治理单元,地级市的治理单元可用松散型联盟模式参加省级的治理单元。当然,大城市中心城区也可以建设一个单级的治理单元。某一设置主体在不同级别治理单元的作用不同,如县政府在县级治理单元起核心作中,而在地级市治理单元起非核心作用。
      (4)服务体系的类型。一个治理单元确定采用某一服务体系类型,则确定了设置主体所采用的设置主体类型。如纯粹型总分馆制由治理单元内最高级别的政府为单级独立设置主体,而其它服务体系类型的治理单元由区域内政府组成联合设置主体。
      2.3 建设主体
      建设主体是负责公共图书馆建设所需经费的政府。对提供公共图书馆服务负有责任的政府,都可以成为公共图书馆的建设主体。设置主体当然也是建设主体。我国各级政府包括中央、省级政府和其它各级地方政府都负有为所在辖区提供公共图书馆服务的责任,只不过不同级别的政府承担建设主体责任的具体方式有所不同。某一级政府能否成为某一个治理单元的建设主体应取决于该级政府是否具有提供公共图书馆服务的实际能力。
      2.3.1 建设主体的类型
      建设主体可分为单级独立建设主体和联合建设主体[3]。单级独立建设主体在一个治理单元内由一个政府独立负责提供公共图书馆服务所需的经费,它也是单级独立设置主体,即在一个治理单元内只有一个设置主体、一个建设主体。联合建设主体是指在一个治理单元内由两个或两个以上的政府共同成为建设主体。联合建设主体包括主要建设主体、支持性建设主体和参与性建设主体。主要建设主体是公共图书馆建设的主要责任者和主要投入者。设置主体在由联合建设主体组成的治理单元内是主要建设主体,承担所设立的公共图书馆建设的主要责任、大部分经费投入、日常管理成本和管理责任。一个存在联合设置主体的治理单元存在多层级的设置主体,也相应存在多层级的主要建设主体。除设置主体作为主要建设主体负有建设公共图书馆的主要责任外,上级政府或下级政府都负有在某一区域提供公共图书馆服务的责任。中央、省级等上级政府给予某一治理单元或其内部某一公共图书馆一定的经费补贴,从而成为支持性建设主体。相对设置主体来说中央政府、省级政府负有支持性责任,所以在设置主体的经费支持能力欠缺时,中央、省级等上级政府应该且有必要承担支持性建设主体的责任。下级政府付出经费“购买”主要建设主体为所在区域提供的公共图书馆服务而成为参与性建设主体。支持性建设主体和参与性建设主体不是治理单元的设置主体,不行使所有权。尽管有些基层政府自身无力成为设置主体和主要建设主体,但它毕竟也有为所在辖区提供公共图书馆服务的责任,虽然这种责任相对设置主体的主要责任来说是次要责任。所以我们应该把这种有经费支持能力的基层政府纳入建设主体的范畴。如县政府作为该区域纯粹型总分馆制的单级独立设置主体和主要建设主体,负有在该区域提供公共图书馆服务的主要责任,而县政府的上级政府即地级市政府、省级政府、中央政府及下级政府负有在该区域提供公共图书馆服务的次要责任,上级政府负有支持性责任,下级政府负有参与性责任。   2.3.2 设置主体与建设主体的关系模式
      设置主体一定是建设主体,而建设主体不一定是设置主体。一个治理单元的设置主体与建设主体的关系按设置主体分存在以下两种情况:
      其一单级独立设置主体。存在于纯粹型总分馆制的治理单元。其模式包括:(1)单级独立设置主体是单级独立建设主体,两者是同一个政府;(2)单级独立设置主体+联合建设主体,单级独立设置主体是主要建设主体,其中联合建设主体的模式包括:①主要建设主体+支持性建设主体;②主要建设主体+参与性建设主体;③主要建设主体+支持性建设主体+参与性建设主体。
      其二联合设置主体。一个治理单元的各个设置主体是主要建设主体,最高层的核心设置主体是服务体系的核心主要建设主体。核心主要建设主体不仅要负责总馆或承办馆的建设任务,还主要负责治理单元的建设任务。其它设置主体是各自设立的公共图书馆或所在区域公共图书馆服务的主要建设主体。其模式为:联合设置主体+联合建设主体,其中联合建设主体的模式包括:①核心主要建设主体+主要建设主体;②核心主要建设主体+主要建设主体+支持性建设主体;③核心主要建设主体+主要建设主体+参与性建设主体;④核心主要建设主体+主要建设主体+支持性建设主体+参与性建设主体。
      2.3.3 建设主体设置的原则
      我国地域辽阔,地区间经济发展极不平衡,现有的公共图书馆建设基础差异悬殊,我国公共图书馆服务体系建设和设置主体、建设主体的设置没有固定的模式,可依各地人均GDP水平差异因地制宜地选择服务体系的类型及设置主体、建设主体的设置模式[4]。
      2.4 管理主体
      公共图书馆的管理主体是行使公共图书馆决策权力的管理机构,决策权力由代行公共图书馆所有权的设置主体行使或授予其它机构行使。治理模式下,政府不再直接行使公共图书馆决策权力,丧失了作为公共图书馆管理主体的资格。政府作为公共图书馆的出资人、所有者代表和设置主体,必须选择新的管理者即管理主体来完成公共图书馆的管理重任,实现所有权和管理经营权的分离。公共图书馆要组建具有决策权力的管理机构:(1)个体公共图书馆以法人治理结构中的决策型理事会作为自身的管理主体;(2)公共图书馆服务体系组建服务体系的决策型理事会作为服务体系及其成员的管理主体[5]。政府虽不再是管理主体,但通过派代表进入公共图书馆服务体系/公共图书馆的决策型理事会,主导决策,政府的出资人权益得到充分保证,同时通过决策型理事会能实现公共图书馆的分权制衡、多元民主参与和科学决策。公共图书馆的管理主体可以是设于个体公共图书馆内部的决策型理事会,也可以是设于公共图书馆外部的服务体系决策型理事会。
      2.5 实施主体
      实施主体是指治理单元内各个公共图书馆。这些公共图书馆在治理单元内有不同的角色,是总馆还是分馆,是承办馆还是成员馆,他们的责任、权力和义务与他们所在的服务体系类型相适应。
      3 各类型服务体系的治理主体设置
      我国公共图书馆服务体系可分为六种类型:纯粹型总分馆制、紧密型总分馆制、半紧密型总分馆制、松散型总分馆制、紧密型联盟模式和松散型联盟模式[6]。各类型服务体系的治理主体设置存在差异。
      3.1 纯粹型总分馆制的治理主体设置
      纯粹型总分馆制是由同一个设置主体设置、同一个管理机构管理的图书馆群[7]。纯粹型总分馆体系的所有权归属同一个设置主体,决策权力来自同一个设置主体,
      (1)设置主体。纯粹型总分馆制的设置主体为单级独立设置主体。适合作为纯粹型总分馆制的区域有整个县、地级市的市区、大城市的区,省/市/县政府是单级独立设置主体。分馆的所有权可通过划拨等形式上移给总馆的设置主体,即实现分馆的设置主体上移。
      (2)建设主体。单级独立设置主体可以作为治理单元的单级独立建设主体,也可作为主要建设主体与其它级别的政府组成联合建设主体,中央、省级、地级市等上级政府可以成为治理单元的支持性建设主体,在经济落后的县级治理单元特别需要上级政府的经费支持,区级治理单元也可能需要市政府的补充经费;下级政府可成为参与性建设主体。联合建设主体的设置应因地制宜,是否需要组成联合建设主体需视单级独立设置主体的财政支持能力而定,多数县级政府作为单级独立建设主体的财政能力是不足的,需要中央、省级等上级政府的财政支持。
      (3)管理主体、实施主体和治理结构。设置主体设立服务体系决策型理事会,作为整个服务体系、总馆、分馆的管理主体,治理结构:设置主体—理事会—总馆—分馆。设置主体下放决策权力给决策型理事会,实现所有权与管理权的分离;再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理执行权,实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。
      3.2 紧密型总分馆制的治理主体设置
      紧密型总分馆体系存在多级多元的设置主体和建设主体,总馆、分馆原有的所有权关系不变,总馆、分馆的所有权分别归各自的设置主体。
      (1)设置主体。紧密型总分馆制的设置主体为联合设置主体,总馆、分馆各有自身的设置主体。省/市/县也适合建设紧密型总分馆制,省/市/县政府作为核心设置主体与下级政府组成联合设置主体。
      (2)建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个总分馆体系看,形成了总馆主要建设主体+分馆主要建设主体的联合建设主体模式。其中总馆的设置主体在总分馆体系承担更大的责任,为核心主要建设主体。在经费不足的治理单元内,中央、省级等上级政府也可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。本模式不存在参与性建设主体。
      (3)管理主体、实施主体和治理结构。紧密型总分馆体系要求总馆、分馆的管理权力集中统一,总分馆体系决策型理事会有必要拥有总馆和分馆全部的决策权力。联合设置主体设立服务体系决策型理事会,作为整个服务体系、总馆、分馆唯一的管理主体,治理结构:总馆设置主体、分馆设置主体—理事会—总馆—分馆。总馆设置主体、分馆设置主体下放决策权力给总分馆体系决策型理事会,实现所有权与管理权的分离,再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理执行权,实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。   3.3半紧密型、松散型总分馆制的治理主体设置
      半紧密型、松散型总分馆制存在多级多元的设置主体、建设主体和管理主体,总馆、分馆原有的所有权关系不变,总馆、分馆的所有权分别归各自的设置主体。
      (1)设置主体。总馆、分馆有各自的设置主体。可采用半紧密型总分馆制的有省/市/县(市)区域范围,省/市/县政府作为核心设置主体与下级政府组成联合设置主体。大城市的市馆和区(县)馆之间可采用半紧密型/松散型总分馆制。大城市的中心城区可建设一个治理单元,市馆与区馆采用半紧密型/松散型总分馆制,区的范围可采用纯粹型/紧密型/半紧密型总分馆制,市政府作为核心设置主体与区政府及下级政府组成联合设置主体。大城市的市馆与县馆可建设二级的治理单元,县级的治理单元可采用纯粹型/紧密型/半紧密型总分馆制,作为成员参与市中心城区的市级治理单元,市级治理单元既包括中心城区的成员,也包括县级的治理单元,从而形成二级治理单元。地级市馆和县馆之间可采用松散型总分馆制,形成市级治理单元和县级治理单元,市级治理单元既包括城区的成员也包括县级治理单元的二级治理单元,市政府作为核心设置主体与县政府组成联合设置主体。
      (2)建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个总分馆体系看,形成了总馆的主要建设主体+分馆的主要建设主体的联合建设主体模式。总馆的设置主体应成为总分馆体系的核心主要建设主体,在总分馆体系建设中承担更大的责任。在经费不足的治理单元内,中央、省级等上级政府可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。这两种模式不存在参与性建设主体。
      (3)管理主体、实施主体和治理结构。设置主体的决策权力分为两部分:①总馆、分馆的设置主体把总馆、分馆的业务/服务的决策权力交给总分馆体系决策协调型理事会。总分馆体系的治理结构:总馆设置主体、分馆设置主体—理事会—总馆—分馆。决策协调型理事会是这个总分馆体系的管理主体,也是总馆、分馆的管理主体。总馆和分馆的设置主体下放业务/服务的决策权力给总分馆体系决策协调型理事会,再由理事会授予总馆对整个总分馆体系的业务/服务管理执行权,理事会行使业务/服务决策权力,总馆馆长行使业务/服务管理执行权,实现业务/服务决策权与管理执行权的分离;②总馆、分馆的设置主体保留除业务/服务外剩余的决策权力。总馆内部设立的法人治理结构:总馆设置主体—事理会—总馆,总馆理事会也是总馆的管理主体;分馆内部设立的法人治理结构:分馆设置主体—事理会—分馆,分馆理事会也是分馆的管理主体。总馆和分馆的设置主体下放除业务/服务外的决策权力给总馆、分馆的决策型理事会,再由理事会授予总馆、分馆除业务/服务外的管理执行权,理事会行使除业务/服务外的决策权力,总馆馆长行使除业务/服务外的管理执行权,实现除业务/服务外的决策权力与管理执行权的分离。综合两种情况,总馆馆长拥有总馆全部和分馆业务/服务的管理执行权。
      3.4 紧密型、松散型联盟模式的治理主体设置
      紧密型、松散型联盟模式存在多级多元的设置主体、建设主体和管理主体。承办馆、成员馆原有的所有权关系不变,承办馆、成员馆的所有权分别归各自的设置主体。
      (1)设置主体。承办馆、成员馆有各自的设置主体。大城市的市馆和区(县)馆,副省级城市、地级市的市馆与县(市)馆之间可采用紧密型联盟模式/松散型联盟模式,市政府和区/县级政府组成联合设置主体。省、地级市、县(市)三级治理单元因地域覆盖面大可采用松散型联盟模式,省、市级治理单元内部的政府组成联合设置主体,治理单元内最高级别的政府为核心设置主体。如地级市政府是市级治理单元的核心设置主体,也是省级治理单元的设置主体。
      (2)建设主体。设置主体是各自设立的公共图书馆的主要建设主体。从整个联盟模式服务体系看,形成了承办馆的主要建设主体+成员馆的主要建设主体的联合建设主体模式。承办馆的设置主体应成为治理单元的核心主要建设主体,在服务体系建设中承担更大的责任。在经费不足的治理单元内,中央、省级等上级政府可作为支持性建设主体对治理单元或其内部任一个公共图书馆提供经费支持。这两种模式不存在参与性建设主体。
      (3)管理主体、实施主体和治理结构。服务体系协调型理事会没有决策权力,承办馆/成员馆的设置主体全部的决策权力作用于承办馆/成员馆。服务体系治理结构:承办馆设置主体、成员馆设置主体—理事会—承办馆、成员馆,这个协调型理事会不是服务体系及其成员的管理主体,联盟模式的服务体系没有管理主体。各馆法人治理结构:承办馆设置主体—理事会—承办馆;成员馆设置主体—理事会—成员馆。承办馆、成员馆的设置主体把全部的决策权力授予本馆的决策型理事会,再由理事会授予承办馆/成员馆馆长对本馆的管理执行权,理事会行使决策权力,馆长行使管理执行权,决策型理事会是各馆的管理主体。
      4 结语
      全民是公共图书馆的所有者,各级政府作为所有者代表行使公共图书馆的所有权。合理设置公共图书馆的设置主体,明确服务体系设置的责任、提供公共图书馆服务的主要责任和管理责任,设置主体代行公共图书馆的所有权。合理设置建设主体,明确各级政府经费投入的责任;明确主要建设主体设置,保障大部分经费的投入;合理设置支持性建设主体,保障补充经费的投入;合理设置参与性建设主体,明确下级政府购买公共图书馆服务的责任。设立公共图书馆理事会,完善法人治理结构,明确设置主体授予理事会决策权力,实现公共图书馆所有权和管理经营权的分离,理事会把管理执行权授予公共图书馆管理层,实现决策权力与管理执行权的分离。
      参考文献:
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      [2]黄颖,徐引篪.图书馆治理:概念及其含义[J].中国图书馆学报,2004,30(1):24-26.
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      [4]蒋永福,张世颖.我国公共图书馆建设主体设置及总分馆服务体系构建方案研究——“4-4模式”构想[J].国家图书馆学刊,2010,(4):26-30.
      [5]李明生.我国公共图书馆服务体系及其成员的理事会设置研究[J].图书馆建设,2011,(2):75-78,83.
      [6]李明生.我国公共图书馆服务体系紧密度研究[J].图书情报工作,2010,54(11):27-30,61.
      [7]李明生.我国公共图书馆服务体系产权视角下的治理模式研究[J].图书情报工作,2010,54(21):27-30,92.
      作者简介:李明生(1970-),男,茂名市图书馆副研究馆员。

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