国外政党党际监督有效性因素分析及启示|决定一个政党盛衰的根本因素
时间：2019-03-31 03:33:50 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]依靠政党治理的国家，能否对执政党采取有效监督对国家治理有着重要影响，党际监督是对执政党进行监督的重要形式。议会在国家权力结构中的地位是党际监督的决定性因素；法制化的监督机制和程序是党际监督的重要保障；国家政治生活的公开与透明是党际监督的必要条件；新闻与舆论自由是党际监督的必然要求；加强与选民联系和社会运动是党际监督的有效途径。国外政党党际监督的有效举措对我国民主党派民主监督职能的有效发挥具有一定的启示和借鉴意义。
[关键词]党际监督；有效性因素；启示
[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X(2012)07-0058-03
现代国家大多通过政党来治理，对执政党的监督成为影响国家治理的重要因素。党际监督即政党之间的相互监督，主要是指在野党（反对党）对执政党进行的监督，是对执政党进行监督的一种重要形式。在野党（反对党）的有力监督确保一些国家政治制度的正常运行。构造合理、功能完善、运转有效的党际监督体系对政党体制的有效运作和良性发展具有重大意义。在不同的政治制度下，党际监督的运行机制以及产生的效果各不相同，具有不同的特点。对国外政党党际监督有效性因素的分析，有利于我们借鉴不同类型监督体制中合理有益的成分，不断健全和完善我国的民主监督体系。
一、议会在国家权力结构中的地位是党际监督的决定性因素
议会内监督是国外党际监督的主要形式。非执政党之所以能对执政党进行监督，很大程度上是因为可以通过竞选角逐在国家权力机构——议会中的地位，并通过议会实现和维护利益。当议会在国家权力结构中有实际性的主导地位时，在野党可以通过实践议会的监督职能有效地监督执政党。美国实行三权分立的制衡模式，议会由选举产生，“宪法赋予国会的权力要比赋予总统的权力多，而且，授予总统的许多权力还受到国会所享有的权力的限制”[1]，国会是美国政治竞赛的中心。总统所在政党为执政党，但在野党可以是议会中的多数党，能通过占据议会中领导层位置来主导和控制国会的日程安排和审议规则，从而通过议会对政府的监督和制约机制实现对执政党的监督。英国实行内阁责任制，获得平民院多数席位的政党成为执政党，组阁行使行政权，对议会负责，议会的不信任可剥夺政府的执政能力，各种质询、辩论、调查程序都对执政党的施政活动形成有力的制约和监督作用。而议会的监督职能主要通过反对党来实现。[2]
当议会不具有实质性主导地位时，非执政党无法通过体制内的机制对执政党造成压力，监督的作用不明显。日本宪法规定，“国会是国家权力的最高机关，唯一的立法机关”，但是在“五五体制”下自民党自始至终介入议案的起草、修订和确定，领导议案制定的全过程，并通过决策过程的公开化使各党派可以通过非正式渠道间接影响决策的过程和结果，从而使日本国会变成国家政策“注册”和最后公布的机构。在此情况下，首相职位在不同派阀领袖之间交替，自民党内部主流派与非主流派的抗争部分地取代了执政党与在野党的对立，以派阀竞争取代政党之间的竞争，使国会和在野党的机能减弱并退化，日本因此在相当长的时期内陷于“政治机能障碍”的困境之中，在野党的制约机制逐渐失效，更谈不上对自民党的有效监督。[3]法国实行半总统制半议会制，议会的立法和监督作用受到总统的制约，也不具有决定作用。法国议会设置一系列程序可以对政府进行监督和制约，如不信任表决权、弹劾权、质询权、调查权等，但是在实际操作中，在野党难以对政府提出不信任案，而在政府多数派占优势的情况下，即使在野党获得法定人数提出不信任案，也不易通过。[4]
二、法制化的监督机制和程序是党际监督的重要保障
在野党的监督作用能否有效发挥还与监督机制和实施程序是否法制化相关。只有法律对这些机制及其实施程序和手段进行明确的强制性规定，在野党对执政党的监督才有据可依。德国等国家制定专门的《政党法》，对政党的活动方式、运行机制等作出明确具体的规定。1967年，联邦德国制定《政党法》，这是世界上最早专门规定政党制度的单项法典之一。它以法律语言给政党下了定义，规定了政党内部的组织原则、国家提供政党经费和政党财务汇报制度，以及法院取缔政党的判决原则等，为党际监督提供了有力依据。其他国家虽然没有专门的《政党法》，但也在宪法或其他法律法规中明确有关政党活动的规则条款，如《英国议会平民院永久议事规则》就作了许多具体的规定。[5]
程序是制度的载体，制度所规定的一切事项要按照合理程序运行。功能的实现和职能的履行必须依赖法制化的程序设计，否则制度所设计的功能难以实现。法国议会可通过行使不信任表决权对政府进行监督，但不信任案的操作程序非常复杂，必须有国民议会至少十分之一议员签名才能受理，并且在提出48小时后才能进行表决，在受理48小时后72小时之前举行一般性辩论，表决时仅统计对不信任案的赞成票，不投票表示反对不信任案，而不信任案只有获得国民议会全体过半数票赞成时才能通过。程序设计上如此多的限制，使议会对政府的不信任案表决权实际上很难实现。自1959年至1996年6月止，国民议会向政府提出过44次不信任案，除1962年蓬皮杜总理领导的政府因提出宪法修正案后未获得议会信任而辞职外，其他的都没有得到通过。[6]
三、国家政治生活的公开与透明是党际监督的必要条件
公开与透明是权力运行之所以能够受到有效监督的必要条件。对执政党的监督必须建立在对其施政各个环节信息掌握的基础上，在野党通过各种途径掌握这些信息，针对执政党的政策和行政中的过错与不足进行揭露和批评，并运用有关机制和程序对执政党施压，从而达到有效监督执政党的目的。
首先，公开与透明要求政治竞争的公开化。在竞选过程中，在野党的主要战略是对现任执政党政府的施政纲领、治国方略及内政外交问题，甚至对政党领袖及官员的个人能力、职业道德、生活隐私等方面的问题进行揭露和批评，以此对执政党政府构成严重的挑战和威胁，迫使执政党时刻检讨自己的方针政策和施政效果，必要时作出妥协与调整，以稳固执政地位。而这些必须建立在竞选过程中各类信息公开的基础之上。其次，公开与透明表现为议会的公开与透明。公开与透明的议会可以使执政党在议会的活动受到在野党、媒体、选民、政治上的反对者和利益团体更严格的监督。从1975年开始，美国国会两院除特别情况，一律以公开方式开会，众议院的秘密会议减少到3%；参议院的秘密会议减少到5%。[7]此外，国会不少调查和听证可以自由旁听和自由报道，整个程序和传统意义上的国会书面记录及相关出版品、现代电子有声广播和音像制品等议事信息也相对自由公开。其中，调查和听证转播可以让更多的民众通过卫星、电视、收音机、网络等手段，了解国会议事程序和内容，知悉国会政治的实情。一般民众可以借此了解政府与国会的具体运作，并作为及时反映舆论的依据。第三，公开与透明要求政务的公开与透明。监督效果明显的国家都有政务公开的制度。法国采取了一系列旨在增强行政活动透明度的措施，确立了政务公开的原则。一是行政规范性文件公布制度。二是行政文件获取制度。三是行政活动的公开制度。此外，法律在诸多方面为行政机关设定了程序性义务。如咨询程序、行政程序中的告知义务、行政处理形式的公开、行政处理决定的公开等。
