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    行政法的内涵和外延【行政法语境下的责任政府的内涵及其构建】

    时间:2020-03-26 07:49:55 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

      [摘要] 作为现代民主政治的一种基本理念和发展结果,责任政府已经为各个国家普遍接受。要真正认识责任政府的基本内涵,使之在现实中更具操作性和可行性,需要站在依法治国的高度,将责任政府纳入法治建设框架内进行考虑。本文试以行政法为切入点,着重从行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救四方面来分析责任政府及其构建。
      [关键词]行政法 责任政府 构建
      
      我国改革开放三十年以来,在民主化浪潮的影响下,一方面,我国公民的权利意识、民主意识和法治精神开始觉醒,为了更好的实现并维护自身权利和利益,广大公民开始呼唤和关注政府责任;另一反面,当下我国正处在体制转轨和社会转型的特殊历史时期,社会矛盾和社会利益纠纷错综复杂,一旦处理不善,将直接危及到我国政府执政的合法性基础,因此,强化政府责任已成为当下巩固政府合法性基础的必然选择。另外,各种突发公共事件和重大责任事故频发,更加引起了社会对政府责任的关注。尤其是2003年春季爆发的“非典”疫情,暴露出各种责任问题的薄弱环节,从而使政府责任问题更加凸显。
       “人们在设计政府模式的时候,提出许多种政府类型, 如有限政府、效率政府、廉价政府、服务政府、法治政府,等等,但是最关键的还是责任政府。只要一个政府真正成为责任政府,那么,它也就会是是一个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府”。如今,但对于我们国家的政府和人民来讲,如何一方面从理论上阐明并认识责任政府的基本内涵,另一反面又从现实中将责任政府理念付诸实践真正实现责任政府,仍有很长的路要走。笔者认为,在我国政治和行政现代化改革逐步推进的今天,要真正认识责任政府的基本内涵,在现实中更具操作性和可行性,需要站在依法治国的高度,将责任政府纳入法治建设框架内进行考虑。本文试从行政法的视角来分析责任政府及其构建。
      一、行政法语境下责任政府的内涵
      “现代行政法以制约与规范行政权为宗旨,以保护公民、法人及其他组织的合法权益为根本目的。因而,现代行政法也就成了行政权力与公民权利关系的调节器,成为防止政府专制、保障公民权利的机制体系”[2]。按照行政法的要求,行政主体要在法定权限内依法行使人民赋予的行政权力,充分尊重行政公民权利和法治权威,坚持对行政相对人负责,对宪法和法律负责,自觉接受社会和公众监督,对因违法或不当行使行政权造成的损害及时予以补救,并勇于主动承担相应的法律后果,积极维护相对人合法权益并增进社会福利。因此,行政法语境下的责任政府必然的符合行政法的要求。
      第一,现代行政法的重要任务就是制约和规范行政权,约束行政主体的行政行为,所以,责任政府必然是能够将行政权限定一定的规范内,依法行使行政权的政府。责任政府是与现代民主政治相联系的,是现代民主政治的产物,其理论依据也源于现代民主政治理念,尤其是权力在民的人民主权理念和法治精神,“民主政治和民主行政在本质上必然是责任政府”[3]。所以行政法语境下的责任政府应当强调法律的至上性和权威性。行政主体的一切行为必须以宪法和法律为准绳,做到对法律负责。
      第二,行政法的重要意义在于通过规制行政主体行为,保护行政相对人的合法权利。因此,一个负责任的政府必须承担起对社会和公民的责任。“在现代民主政治中,政府的权利虽然是有限的,但政府对公民负有的责任是无限的。也就是说,不论在公共领域还是私人领域,只要是关系到公民利益的事,政府都应当负起责任来,这种责任是无法用数量的多少来衡量的”[4]。尽管各位学者对责任的定位、责任形式、对谁负责和如何负责的看法不尽相同,但是都肯定并强调了政府对社会和公民的责任性,要求“在人民与政府的关系上,必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变”[5]。
      第三,当行政主体违法行政,对相对人的权利造成伤害时,行政法就会做为一种控制和调节机制通过惩罚侵权者和补偿受害者来发挥作用。因此,在行政法语境下,“所谓责任政府并不是一种意志表示,而是一种政治原则,以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度”6。一旦政府权力背离人民主权对公民和社会造成损害,责任政府就可以作为一种机制追究其责任,使之承担否定性法律后果。“政府受托执掌社会公共权力,作为权力之本源的人民按照法定程序(主要是通过其民意机构),可以对政府及其官员的严重失职行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复;可以对政府及其官员的严重失职行为采取更进一步的措施……以使之承担再起行使权力过程中所产生的不当行为或不利后果的直接或间接责任”[7]。
      二、行政法语境下责任政府的构建
      “行政法是关于行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救的法律规范的总称,主要用于调整行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系,尤其是调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系”[8]。我们以这一定义为切入点,试从行政权力的授予、行使、监督以及对行政权产生的后果予以补救四方面构建责任政府。
      (一)构建责任政府首先必须明确行政权力的授予、界限和责任
      首先,一个负责任的政府必须明确其行政权的来源,要明确对对其负责的最终权力主体。在我国,一切权力属于人民,行政权也必须是源自人民的授予,所以行政主体作为行政权的行使者,必须要对公民负责,具体来讲就是对由人民代表组成的人民代表大会及其制定的宪法和法律负责。行政主体享有哪些行政权力都要由宪法和法律明确授予。对行政权来讲,法无明文规定即禁止。这其中内含着责任政府对政治责任的规定。其次,责任政府要明确行政权的权限,也就是要明确行政主体可以在多大范围内行使其权力。行政权限是指行政主体行使职权所不能逾越的范围和界限,它规定着权力与权力之间的界限。行政权限实质上是行政主体内部权力的划分,规定着行政组织内部不同主体间纵向或横向的权力关系。一个负责任的行政主体必须在法定的权限范围内活动,越权将会视为无效。再次,权力本身意味着责任,没有责任的权力不是合法的权力。行政责任有广义和狭义之分,“广义的行政责任,是指行政法律关系主体按照行政法律规范的要求在具体的行政法律关系中所应承担的义务,它包括两个方面的内容:一是指行政法律关系主体必须依法进行一定的作为或者不作为;二是行政法律关系主体由于没有履行或者没有正确履行其应履行的义务而引起的一定的否定性的法律后果。狭义的行政责任,是指行政法律关系主体因违反行政法律规范义务而引起的,依法必须承担的法律责任,即行政违法以及部分行政不当所引起的否定性的法律后果”[9]。这里需要指出两点,其一,行政责任包括行政主体的行政责任和行政相对人的行政责任,因为我们涉及的是对责任政府的理解,所以在这里只将其规定为行政主体的责任;其二,张成福教授还对政府责任做了更广义的理解,“从最广以上来看,政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲,政府的责任意味着政府的社会回应”[10]。我认为,这一层面的政府责任涉及到政府内在的责任心和主动精神,只能通过相应的制度设计将其逐渐内化,但无法从制度层面上做直接的规定。因此,从行政法的角度看,行政主体责任的设定不仅要规定其违法行政所要承担的否定性法律后果,还要明确其作为行政主体在法定权力范围内作为或不作为的义务和职责,这就内涵了责任政府对行政责任和法律责任的要求。
      (二)构建责任政府还必须对行政权的行使做出明确规定
      行政主体在执行公务时对行政权力的行使构成行政行为,而责任政府正是通过行政主体具体的行政行为实现的。而违法或不当的行政行为就构成行政主体的行政违法,这必然会侵害法律保护的行政关系,危及责任政府的合法性存在。因此,构建责任政府必须对行政主体的行政行为作出规范。一方面,规范实体行政行为。规范行政主体的实体性行政行为首先要明晰行政主体的权力和责任,对其权力和责任做出明确的划分,确保行政主体在行使行政权力过程中时刻受到行政责任的制约,做到权力和责任的统一。密尔在其名著《代议制政府》中,反复强调了权力与责任相统一的原理。他认为,如果能够将权力和责任统一起来的话,那就完全“可以把有效地权力和完全的责任交给一个人”[11]。在明确了权责关系后就要落实责任追究制度。权力本身就具有扩张性,任何人都无法保证权力在法定的范围内运行。因此,一旦权力运行超出责任框架,就必须有相应的法律和制度追究其越轨行为,使其付出相应的代价。只有做到违法必究,依法追究行政主体的政治责任、工作责任和违法责任,加大其责任成本,才会对其违法行为起到震慑作用;否则,对行政违法听之任之,那政府的整个责任架构就会毁坏殆尽,责任政府也只能是一个美丽的幻想。另一方面要规范行政主体的程序行政行为。行政程序作为现代法治的控权机制,是对传统法治控权机制的超越:“它可避免传统实体控权机制的僵硬、死板,既不过于束缚政府行为的手脚,又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权;有利于充分调动行政相对人参与国家管理、参与行政行为的积极性,避免传统法治‘以权力制约权力’的局限性;有利于改进政府内部运作机制,提高行政效率;有利于事前、事中纠错,尽量避免给行政相对人和社会公众造成不可挽回的损失”[12],而且,在行政程序关系中, “行政主体在行政程序关系中主要成了义务主体,行政相对人倒主要成了权力主体,并占主导地位”[13]。因此,建立健全行政程序机制,尽快制定一部《行政程序法》,对行政主体的程序行为进行全面的规定和有力的约束,自然成为责任政府的内在要求。
      (三)构建责任政府必须强化对行政权的监督
      权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。不受监督的行政权必然导致行政权的滥用。前面提到的责任追究制度有赖于一个健全的责任监督体系。“政府责任的实现不能仅仅依靠政府的自觉性,必须要在制度上形成监督机制来确保政府责任的履行。监督机制是责任政府得以实现的基础,如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行监督,责任政府只能成为公民难以企及的愿望,建立系统、全面和有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提”[14]。但是从我国的监督实践来看,还有很多的工作要做,需要从以下几方面努力:首先要整合现有监督力量和监督资源,构建一个科学合理的监督机构体系,形成多主体监督。行政主体不仅要接受其权力来源的立法机构的政治监督、司法机关的法律监督,还要接受国家政权体系外的包括政党、公民、社会组织和社会舆论在内的社会监督。其次,就监督客体即行政主体来讲,要积极转变观念认真接受监督主体的监督,并为监督主体开辟多种监督途径,比如积极推行政务公开,让其他监督主体更多了解政务信息,或设立听证制度,对影响相对人合法权益的重大决定或决策举行公开听证,为相对人提供申辩质证和监督的机会等。再次,从监督的方式来看,不仅要进行自上而下的监督,还要自下而上的监督,不仅要实行行政主体内部的同体监督,而且要实现行政主体外部的异体监督。最后,从监督的力度和实际效果来看,对监督过程中发现的失职滥权行为要结合责任追究制度基于严肃查处,决不能姑息纵容,使监督起到真正的监督作用才是关键。否则,整个监督制度就会流于形式。通过系统严密的监督和追责,其目的是通过外在的制度化力量将责任政府的理念内化为行政主体的责任行政的自觉性,也只有这样,才是真正的责任政府。
      (四)构建责任政府还必须对行政权造成的不良后果进行积极补救
      行政权作为国家公权力,具有优先性和强制性特点,极容易造成对公民、法人和其他组织合法权益的侵害。严密的责任监督和追究制度固然可以对行政权的侵害起到一定的制约作用,但是行政权是最富扩张性的国家权力,并不能保证行政权在固有的法律框架内行动,随时都有危害相对人的可能。一旦发生违法行政或不当行政,极有可能对相对人的合法权益带来损失。如果仅追究行政主体的违法责任,不对行政权带来的不良后果进行及时补救,任凭相对人的利益遭受损失,那仍然会造成相对人对行政主体缺乏信任,危及到政府存在的合法性。温家宝总理在第十届全国人大二次会议的政府工作报告中提出:“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”[15]。近年来,我国先后出台了《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等法律法规以期为相对人提供一种救济和补救渠道,但由于救济的范围有限,效果不是很明显,为此“需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力”[16]。除了上述对相对人进行救济的法律法规外,还应该确立行政无过错归责原则并完善对公务员的追偿制度。“目前我国行政赔偿的归责原则是行政违法。从世界范围来看,将行政无过错原则作为行政赔偿的归责原则,已成为各国行政赔偿制度发展的一种趋势”[17]。通过确立行政无过错归责原则可以扩大行政赔偿的范围,更加全面的维护相对人的合法权益;通过强化公务员追偿制度,也可以增强公务员行使行政权力责任感,从而也尽可能的减少对相对人合法权益的损害。但同时要把握好适度原则,不要挫伤其行使权力的积极性,从而达到相对人利益、公务员利益和公共利益的统一。
      
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