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    [我国地方债务规模与政府职能关系的几点思考] 2018镇江政府债务

    时间:2019-05-05 03:15:33 来源:雅意学习网 本文已影响 雅意学习网手机站

      【摘要】 本文从地方政府职能的视角衡量了地方政府债务规模,并从研究政府职能的相关理论入手,分析了我国目前政府行使职能过程中存在的问题,从而为合理控制地方政府债务规模提出了相关建议。
      【关键词】 政府职能 债务规模 地方债务 市场经济
      随着中央政府对我国地方债务问题的不断重视,相关政府部门和研究机构对地方政府债务形成和产生的机理以及带来的问题进行了深入的研究。在加强地方政府债务管理、深化地方投融资平台整顿工作开展的同时,如何通过地方政府债务规模的合理控制来有效调节地方政府参与地方经济的程度,从而积极发挥地方政府在推动地方经济增长过程中的作用,避免和优化地方政府债务风险必将成为中央政府关注的重要问题。地方政府债务规模的研究离不开对地方政府职能与经济增长之间的关系的正确把握,认真研究和分析政府职能理论是研究地方政府债务与经济增长问题的必然要求。
      一、地方债务规模与政府职能理论
      1、公共产品理论与地方政府债务规模
      公共产品理论是新政治经济学的一项基本理论,也是正确处理政府与市场关系、政府职能转变、构建公共财政收支、公共服务市场化的基础理论,更是合理调节政府管理与市场关系的理论依据。
      市场经济体制下,市场通过“看不见的手”操控了大部分经济物品,但是仍有一部分产品,由于具有非排他性、强制性、无偿性、非竞争性等特殊的属性,使得价格机制无法发挥作用,这就是公共产品。公共产品的存在导致市场机制失灵,政府必须介入公共产品的供给,资金来源于政府常规性收入如税收等,这便构成政府职能的重要方面。公共产品理论针对公共物品的特征,为研究政府如何通过公共产品的生产来弥补“市场失灵”,以及如何合理划分政府与市场的关系来推动经济社会健康发展提供了理论支撑。而地方债务问题的产生与地方政府职能和行为直接相关,因此也与公共产品理论密不可分。地方债务产生的一个直接原因就是为了解决地方政府在提供区域内的公共基础设施等公共物品的过程中出现的财政资金不足的问题。因此地方债务的规模与公共物品的提供直接相关,从而使得公共产品理论为地方债务问题的有效解决打下了理论基础。
      2、项目区分理论与地方政府债务规模
      项目区分理论是在公共产品理论基础上发展起来的一门理论,与公共产品理论密不可分。项目区分理论的实质就是按照公共产品的特性将项目划分为经营性与非经营性。在此基础上进一步对项目的投资主体、运作模式、融资渠道等进行划分,如经营性项目以市场为主,而非经营性项目则以政府为主。
      从理论上说,公共产品的供应边界分为两个层次:第一个层次是政府与市场间的边界,这种边界的划分具体包含公共产品跟私人产品在政府和市场间的划分以及公共产品自身在政府和市场间的划分两个方面。这一划分能够将政府与市场分开,将投融资活动分到不同领域运作,从而保证了城市基础设施建设的效率和效益。对于政府投融资部分可以提前做好规划、保证资源有重点的投资,降低风险,对于经营性项目虽然存在不同的利润模式,但是总的经营原则还是按照市场化运作。项目划分理论为解决现有投融资矛盾和深化基础设施行业的投融资提供了有益的思路和改革的依据。第二个层次的划分就是如何在中央政府和地方政府之间界定公共产品的供应边界。从资源配置角度看,其确定原则是公共产品的受益原则。它的中心含义是“受益者付费”,具体包括三重含义:第一,人际受益原则,由受益的个人分担地方性公共产品的成本;第二,辖区受益原则,由受益的辖区分担地方性公共产品的成本;第三,时期受益原则,由受益的不同时期分担地方公共产品的成本。其中人际受益原则是最基本的含义,辖区受益原则与时期受益原则归根到底也是人际受益原则。
      作为地方政府债务使用的重要组成部分,以基础设施投资为主的公共产品和准公共产品的提供在投资总量和投资对象的确定等各个方面必须要有合理的依据。项目区分理论的出现为解决如何将政府投资与全社会投资分开、如何将中央政府投资和地方政府投资分开提供了理论依据,从而为界定地方政府投资行为和有效利用地方政府债务投资奠定了理论基础。在项目区分理论指导下,政府应做好规划、保证重点、量力而行、减少风险。经营性项目是属于全社会投资范畴,应让其真正走向市场,通过公开、公平、竞争招投标方式运作。而准经营性项目,必须在政府适当补贴和政策优惠的前提下,按经营性项目操作模式进行,同时要结合人际受益原则和辖区受益原则合理分配公共物品在中央和地方间的分配。
      3、代际公平理论与地方政府债务规模
      代际公平理论是基于上述项目区分理论中第二层次边界区分中的时期受益原则所引发出来的。由于部分公共物品在代际之间存在非排他性和非竞争性的代际外部性,所以该理论在公共物品提供上的地位十分重要。
      提供公共产品是地方政府的主要职能。按照代际公平理论,地方公共基础设施建设等项目一般是由地方来进行实施,这些项目的周期大都相对较长,往往需要用几代人所带来的财力去建设,然而对于这些项目当代人往往无法从中受益,造成后代人独享公共服务的局面,这便就造成了权力和义务在代际的不公平。通过地方政府发行公债进行基础设施建设,一方面能够在短期之内筹措到提供公共服务所需要的资金,高效优质地完成基础设施的建设,满足民众的需求,另一方面,还可以解决当代人为后代人的受益买单的这种违反代际公平的问题,同时也能保证当代人在现在一代内享受到充足的公共服务,实现代际之间的公平。因此,在地方自身财力不足以提供公共产品的情况下,通过地方政府举债便是一种消除“代际不公平”现象的重要手段。从代际公平视角,通过理论与实践两个方面,我们可以深刻地认识到当前我国地方政府债务存在的意义和必要性。
      4、凯恩斯经济周期理论与地方政府债务规模
      凯恩斯经济周期理论是政府职能理论中的基础性理论。凯恩斯理论是基于自由经济主义理论存在的问题而诞生的。凯恩斯经济周期理论强调政府进行宏观调控的重要性,但在宏观调控时还要把握以下两个原则:一是政府尽量不参与资源配置,更多的让市场发挥作用;二是参与过程中要以市场的手段来进行,针对“市场失灵”的三大表现,作为经济主体的各级政府应发挥应有的经济职能解决市场失灵问题。国家的宏观调控主要是通过货币政策和财政政策来进行需求管理。货币政策主要是通过中央银行调节货币供应量,以影响利息率的变动来间接影响社会总需求;财政政策则主要是通过增税或减税,达到国家干预经济的目的。凯恩斯理论也特别强调政府举债支出的作用,主张实行举债支出以弥补财政赤字。因此,凯恩斯主义也为地方政府债务问题的分析打下了理论基础。   二、我国政府行使职能过程中存在的问题
      1、财权与事权不对等
      长期以来,我国财政分权体制的问题作为体制性因素对地方政府债务的形成影响重大。正是因为财政分权体制存在事权与财权不对等,使得地方政府财力有限,带来了地方政府举债行为。事权方面,由于中央与地方间没有明确各自的支出责任,导致地方政府财权与事权的不对称。到目前为止,我国没有对中央与地方之间的支出责任做出明确划分,使得中国多级政府管理的集权体制实际上被用来进行支出划分。上级政府有权决定其直接下级政府的支出责任的实际分工,这意味着将收入资源与各级地方政府职能配套更加困难,通过中央政府向下一级地方政府提供转移支付也同样如此,从而导致地方政府支出负担加重,刺激了地方政府的举债欲望。财权方面,因缺乏对省以下各级政府财政收入的划分,1994年分税制改革后,各省级政府纷纷仿效中央的做法,加强本级政府的财力,省级政府财政的集中程度在不断提高,地市级政府同样也在增加集中程度,而这造成的后果就是基层政府财政资金的缺乏,越是下级政府财政负担越重。这也是2008年以来县级地方政府融资平台大量涌现的一个重要原因。
      2、政府自身相关制度不科学
      与国体相对应,我国的官员升迁制度采用的是高度集权的政治体制下的人事任命制,评价和考核相关行政官员的政绩主要取决于对上级指标的完成情况,这就导致下级政府只重视上级政府的行政指令,而轻视本地居民的实际要求。另外,由于缺乏公共选择机制的有效约束,中国地方官员很少受到来自辖区内的横向制约以及来自民众的监督,使得中央政府和地方政府官员的行为往往以自利为取向,在履行公共职责时,其行为更多考虑自身利益,其主要表现就是事权的层层下放和种种“政绩工程”的泛滥,而在地方政府官员盲目追求“政绩”的情况下,地方政府的“缺位”与“越位”行为必定会出现,如在竞争领域投资过旺,基本公共领域投入不足、公共部门冗员过多。最终,这些行为将导致地方公共物品的供给不足与过剩的现象并存,从而也带来了地方债务规模的不断扩大。
      三、对策建议
      1、合理划分政府间财权与事权关系
      一方面,要完善我国财政分权制度,理顺中央与地方间的财权与事权关系,从而更好地调动中央和地方的积极性;另一方面,要完善我国转移支付制度,进一步保障加大对县级政府的转移支付力度。
      2、建立科学的官员政绩评价体系
      要改革现阶段相关考核指标以及“任期内负责制”等不科学的官员考核机制,将“经济结构”、“投资与融资效率”以及“基尼系数”等更为科学的指标纳入考核体系,切实落实责任,有效避免投资冲动。
      3、强化监督和管理,优化地方政府行为
      一方面,要建立地方政府举债和项目投资的科学决策机制。在政府工作中,要更加重视对基础设施投资项目的科学论证工作,同时要增强政府决策的透明度,加强审计和监督,严格项目审批制度;另一方面,要进一步转变政府职能,理顺政府与市场的关系,更好地发挥市场配置资源的基础性作用,从而尽可能地缓解政府投资压力,有效控制政府债务规模。
      【参考文献】
      [1] 牛婷:转型时期我国地方政府投资与融资行为的经济学研究[D].西北大学,2011.
      [2] 吴敏:我国发行地方公债问题研究[D].暨南大学,2007.
      [3] 李永久、姜原成:当前我国地方政府发行公债的必要性分析——基于政府职能、现实财政收支和代际公平的视角[J].桂海论丛,2009(3).
      [4] 谷广平:项目区分理论与投融资体制改革初探[J].广西水利水电,2001(S1).
      [5] 周锋:对我国宏观调控效果的思考:一个凯恩斯主义理论的视角[J].北京城市学院学报,2008(6).
      [6] 蔡冬冬:中国财政分权体制下地方公共物品供给研究[D].辽宁大学,2007.
      (责任编辑:刘冰冰)

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