浅析官僚制的困境与超越 基于官僚制合理性的分析_官僚制组织的困境
时间：2020-03-26 07:45:41 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要:马克斯・韦伯的现代理性官僚制理论是建立在合理性原则基础上的,韦伯对这一合理性原则的二分式运用,使得构成官僚制的合理性基础不完整,官僚制的困境也因此而产生。官僚制弊病的产生根源于官僚制自身的缺陷, 根除官僚制弊病, 需要官僚制合理性的回归与完善。
关键词:官僚制 形式合理性 实质合理性
“就官僚制而言, 人们从青睐它的理想模型, 到意识到理想模型与官僚制现实之间的反差, 再到当代铺天盖地式地批判和反思、摒弃和排除官僚制的趋势, 都代表着人们对寻求理想的组织形态的期待。” 。官僚制从一开始就被人们认为是人类社会最好的组织形式,它具有分工明确、职责和权限清晰、等级结构合理、专业化程度高、有严格的规章制度以及组织成员的非人格化等方面的优点,到后来由于官僚主义、腐败、行政效率低下等官僚病的频发被认为是无能的组织形式。理性的官僚制始终与困境相伴而生,说明韦伯当初设计的官僚制已经不能完全适应现代日益复杂的社会,同时也说明它本身存在不足之处。官僚制始终徘徊于理想与现实之间, 既难以摆脱现实生活中自身产生的各种弊病的纠缠, 又难以割舍人们对它所能够带来美好愿望的期望。正是由于这样的原因, 官僚制在未来可预见的时期内, 在政府系统中, 甚至在其它的社会组织中继续存在, 更不会被其它的组织形式完全取代。那么, 人们就不得不继续委屈于官僚制的统治之中, 继续受官僚制弊病的困扰。如今, 官僚制给整个人类社会提出的新问题是, 如何能够继续发挥它的作用, 又能够有效地抑制官僚制弊病的发生, 使官僚制走出这两难的困境。
一、韦伯对官僚制的合理性分析
韦伯的现代官僚制理论是通过与传统的官僚体制相比较提出的。韦伯为了论证官僚制特意提出了合理性概念,把它作为官僚制的理论基础,并创建了两种不同属性的合理性,即实质合理性和形式合理性。前者具有价值性质,是关于不同价值之间的逻辑关系判断,反映的是人们的主观意志、情感、思想等因素, 它关注于伦理的、道德的、理想的层面;后者是一种纯形式的、客观的合理性,不包含价值判断的思维方式和立场,表现为要求手段和程序的可计算性及形式的合逻辑性,关注于秩序和效率。他认为实质合理性是传统官僚制的特征, 已经基本失去了它存在的社会基础, 而形式合理性的官僚制则正是现代官僚制的理想形态, 也即理性官僚制。权力的单中心化、非人格化、层级制、专业化等也就成为理性官僚制特有的优点。因此, 这种官僚制可以做到“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省, 所有这些在严格的官僚制行政里达到最理想状态。”
从韦伯对现代理性官僚制的重点论述中可以看出, 它具有以下几个特点: 一是官僚制的形式是客观的、理性的。官僚制形式的客观性从根本上保证了官僚制有自身特有的标准和规范可供遵循。二是具有可预测性。官僚制具有客观的标准和规范, 一经设立, 在一定时期之内不会改变, 这样官僚人员就可以通过对它的运行过程进行量化和严密控制, 并得出预计的结果。因此, 在这种体制中, 只要按照既定的规则和程序来操作, 也不需要采取其他的辅助措施, 就可以达到预设的目标。三是普遍适用性。理性的官僚制是客观的,不以人的意志为转移的, 尤如一台智能机器, 只要设定好限定的条件和规则, 不需要过多的干涉就能够完成给定的任务, 只要有社会组织的地方, 这台机器就能发挥作用。
韦伯强调官僚制的形式合理性基础还有现实的考虑。由于它的可控性、可操作性和可计算性比较强,因此它在实际应用方面比较容易,也比较能够显现成绩,也便于对绩效的衡量。然而如果把实质合理性也加进来,则需要考虑大量的伦理、道德、习俗等方面的价值判断,会增加应用的难度,成绩难以显现和量化,也不便于衡量。在应用中即使遇到了官僚制的实质合理性方面的问题,官僚组织和官僚人员也会千方百计地把它转化成形式合理性方面的问题来处理。“官员们倾向于在实质上功利主义地对待他们的行政管理任务,以报效需要他们取悦的被统治者。只是这种实质上的功利主义, 一般表现在依照要求而制订的――反过来又是形式上的,而且在大量情况下是按形式主义对待的――规章细则的方面上。” 乔治・弗雷德里克森也指出,“我们强调的是操作层面上的效率和程序性正当的法律程序,强调保护每一个机关的界限,保证它们长盛不衰,强调把所有的重大的实质性性问题都简化为手段问题和短期收益问题。”
二、官僚制合理性基础的失衡:官僚病产生的根源
韦伯认为他设计的官僚制是理性的, 但是从某种意义上来说, 更是理想主义的, 这种理性只能在有限的范围内起作用, 并不能覆盖官僚制的每一个角落, 这种官僚制与现实越亲近就越有可能偏离理性的轨道。美国行政学家文森特・奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》一书中指出, “尽管韦伯把理性的这种独特性质与官僚制密切地联系在一起, 但是现实中的官僚制的支配地位依靠的是垄断信息, 掩饰真相, 阻碍雄心勃勃的官员之间的竞争, 以及垄断社会中存在的职业化专家的权能。”“强大的官僚机器会束缚住职业官僚, 把公民变成依附性的群众。”社会现实表明这种理性官僚制在现实中已经遭到了大量的非理性运用。实际上, 现实的官僚制没有按照人们预设的模式运行这一事实本身就说明, 官僚制并不是理性的化身,更不是解决组织有效运行的灵丹妙药。人们在对它的期望与它的现实表现之间的反差感到无比的吃惊和困惑之余可能会思考, 是什么导致了官僚制的这种理性的缺失与变异, 使得官僚制弊病不断出现?
需要指出的是, 在韦伯的官僚制理论中理性概念与合理性概念之间运用上存在很大的差异。合理性概念的运用从根本上舍弃了不合理性的成份, 又从合理性自身中进一步地舍弃了实质合理性的成分, 仅仅保留了形式合理性的成分, 反过来又以形式合理性来取代官僚制的整个理性。这种做法决定了它的理论基础的不完整性。因为, 为了构建理论的需要而抽象出来的客观的现实环境已经脱离了原有的社会现实, 这种理论即使应用起来也难以适应社会现实。从整体上看, 形式合理性的官僚制只是对理性官僚制的许多具体的、形式的、客观的特性所做的一种描述性概括, 但这并不排除并且也无法排除官僚制的其它方面的特性。然而, 在实际应用中真正难以解决并亟待解决的, 正是在理论设计中被舍弃的或者说是没有考虑到的那些情况, 因为, 理论上的弃之不用并不代表这一属性或要素在现实的官僚制中就不起作用。以官僚制的形式合理性来代替官僚制的理性, 只是一种以偏盖全的做法, 不能反映官僚制理性的所有特征。由于官僚制在实际应用中缺乏实质合理性的有效支撑,一方面造成了官僚人员的价值观扭曲,扼制了他们的自主性,使得他们非常乐意完全按照形式合理性的要求去做,唯法律、法规、规则、标准和程序是从;另一方面也造成了对人的理性的高估。韦伯之所以能构建出形式合理性的官僚制,其实隐含着一个前提,即官僚体制中的官僚人员都是完全理性的,能够理性地按照官僚制所制定的规则和程序有效地进行专业化、技术化的行政活动。很不幸,现实中的官僚人员是无法做到完全理性的。
三、官僚制困境的突破:合理性的完善与回归
韦伯建立官僚制的前提是被他片面强调的形式合理性,然而绝对意义上的形式合理性在现实生活中是不存在的,它只是一个理想类型的概念。既然用理想类型的方法论可以为建构理论的需要设计出一种以形式合理性为前提的官僚制理论,那么依此类推,形式合理性和实质合理性的共生共存、相得益彰也是现实生活中难以实现但可以追求的理想状态,用理想类型的方法也可设计出一个以此为前提的官僚制理论。实质合理性和形式合理性都是客观存在的,忽视其中任何一方都会给组织理论的建立带来弊端。因此合理性范畴从来就应该是一个整体,对其进行强行割裂只能事与愿违,官僚制应该以完整的合理性范畴为理论前提。具体而言,对官僚制的改进与完善并不仅仅是为了进一步提高其组织效率和组织绩效,更重要的是要在组织内部重新确立人的主体性,实现人的价值。官僚组织的效率和绩效的提高归根结底还是为人服务的,官僚制中实质合理性的缺失最主要的是对人自身价值的忽视,因而需要在人性发展和组织需求和谐统一的情况下,提升组织效率或绩效。
组织中的个人对组织的遵从是必要的,但组织成员的个人意愿也需要满足,个人需要有参与组织目标的制定和修改的权力,需要建立合理的民主程序供组织成员表达意愿。今天,人的个性化、能力以及他的知识创造主动性已成为组织效率和绩效的关键,个人在组织中的能动性需要得到重视而非忽视,必须承认个人能动性的客观存在,并在组织内部为个人能动性的发挥创造出一定的空间,否则对个人能动性的压抑不仅会使组织变得僵化,而且会激起个人对组织的抗争,造成对组织的破坏。因此组织创新的方向不应当简单说成是以效率绩效为目标,而应该调整为以人为本。
在官僚组织中给人以主体地位并非对人不加管理,让人肆意妄为。官僚制原有的体现形式合理性的制度规范只要符合人性仍然可以发挥作用,同时,在官僚组织内部还可以通过价值因素的引入,使个人更好的服务于组织目标,为组织的发展贡献力量。虽然韦伯认为在拯救价值体系上花费精力注定都是徒劳的,但是他忽视了一个问题,人在意识领域的进步往往落后于在物质领域取得的成就,意识对物质的反应需要一个过程。韦伯所处的时代和今天已大不相同,人们已经适应了现代社会的发展并逐渐创造出了新的价值体系。
参考文献:
[1][德] 马克斯・韦伯. 经济与社会(上卷)[M] . 北京:商务印书馆,1998.
[2][德] 马克斯・韦伯. 经济与社会(下卷)[M] . 北京:商务印书馆,1998.
[3][美] 马克斯・韦伯.韦伯作品集III[M] .广西: 广西师范大学出版社,2004.
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