【我国地方政府高额负债的危害及对策思考】 负债绝对额
时间：2019-01-06 03:37:25 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 伴随着积极财政政策的实施，地方政府的高额负债不仅成为我国当前的一个严重问题，而且成为影响我国下一步宏观经济政策，制约宏观经济走势的主要因素。本文从地方政府负债的界定、分类出发，分析我国高额地方政府负债造成的危害，并提出一些具有现实可操作性的对策。
关键词： 地方政府负债 危害 对策
一、引言
2010年6月，我国国家审计署披露了我国2009年地方政府债务情况，报告显示了我国高达2.79万亿的地方政府负债，已占到了GDP的48%。以公开披露地方政府债务情况的浙江省为例，截至2009年底，浙江省政府性债务负债率20.15%，高于警戒线10.15%。全省69个市县中，负债率、债务率、偿债率等三个指标均超过省定警戒线的市县有29个。 两个指标超过警戒线的市县有6个，一个指标超过警戒线的市县有6个①。2008年以来，伴随着一揽子减税计划、扩大内需等一系列积极财政政策的实施，我国在“保八”战役中虽然取得了胜利，但是其代价也是巨大的。2009年“欧洲五国”（PIICS，即葡萄牙、爱尔兰、冰岛、希腊和西班牙）爆发的政府债务危机，甚至导致国家政府濒临破产，再一次为我国地方政府敲响了警钟。
二、地方政府债务概述
（一）地方政府债务的分类。
地方债务是指地方政府作为债务人按照合同或协议的约定或者依据法律的规定向债权人（可以是各类民事主体）承担资金的偿付义务。地方债务按照不同的标准或依据，可以有以下几种分类（见表一）。
1.依据债务发生是否需要特定的条件，可以将地方政府债务分为或有债务和直接债务。或有债务是基于特定事件的发生而形成的债务，即这类债务的出现与否取决于特定的事件的发生与否。这类债务要由其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往很难预测。直接债务是指不需要特定的条件，即在经济运行中不依附于任何条件而地方政府都需要承担的债务。
2.依据债务的发生是否属于法定义务，地方政府债务分为隐性债务和显性债务。隐性债务是指没有法律或政府签订的合同明确规定，但某些事件发生，政府出于公众期望、政府压力和道义责任而承担的债务。显性债务是指由法律或政府签订的合同明确规定，由政府承担的债务。
3.依据债务产生的预算级次，地方政府债务可以分为省（市、区）级、地（市）级、县级、乡镇级四级债务。地方政府债务包括省（市、区）、地（市）、县、乡镇各级债务，而不仅仅只包括某一级次的债务。原因在于，在我国中央统一领导与地方分级管理相结合的单一制政治体制下，各级政府虽然可以相对独立地履行各自职能，统筹安排其辖区内的各项事务，包括债权债务关系，然而当下级政府一旦出现债务危机时，出于对国家主权、政治统一和社会稳定的清偿责任，从这个意义上讲，下级政府的债务，都是上一级政府的债务。
4.依据债务的表现形式，地方政府的债务分为赤字性债务和融资性债务。赤字性债务是指既包括账面赤字的债务（各种欠款），又包括挂账形式存在的债务。融资性债务是指以资金的融通为特征的地方政府债务，包括地方政府的借款和担保款项。
（二）地方政府债务的界定。②
目前学术界对地方政府债务的界定存在一定的分歧，国际上普遍采用世界银行经济学家Hana提出的财政风险矩阵法，可以将地方政府债务的内容界定为以下几项。
1.直接隐性债务。主要包括跨年度公共项目的追加投资、社会保障资金缺口。
2.直接显性债务。主要包括地方政府出面借入的债务、国债转贷资金（是由财政部统一发行并转借给地方主要用于基础设施建设的债务）、地方政府欠款。
3.或有隐性债务。主要包括下级政府的财政收支缺口和所有未偿债务、地方非国有金融机构未偿债务的最后清偿、以政府名义融资违规运作形成的或有债务、地方国有商业银行和部分国有企业的救助、对非公共部门债务的清偿。
4.或有显性债务。主要包括地方政府担保债务、地方国有金融机构的不良资产和支付缺口、粮食企业亏损挂账、国有企业拖欠的养老保险基金、对自然灾害突发事件的救助。
三、地方政府负债的危害
（一）由于信用透支而导致财政风险。
地方政府财政风险是指地方政府在财政运行的过程中，受收入、支出等各种不确定因素的影响，发生财政资金损失的可能性。在现有的政绩考核体系下，“晋升竞赛”使一些地方政府具有强烈的“政绩冲动”，产生了盲目举债、过度融资的行为。地方政府通过地方融资公司平台变相举债，支付的是政府信用。这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方政府债务风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，就必然会牵连上级财政的正常运转，从而引发整体财政风险，使政府陷入危机之中，进而危及社会稳定。
（二）由于法律缺失而影响政府形象。
在法律层面上，地方政府负债处于无法可依的灰色状态。我国《担保法》规定，地方政府不能以财政收入为支持来提供担保。而根据我国《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，地方政府无权发行地方政府债券，不能成为合法的债务人。这样就造成了有的地方政府为了归还银行债务本息，或拖欠工程款，或欠发机关事业单位干部职工的工资；有的地方政府为了保证正常运转，挪用专项资金、社会保障资金、项目专款，变卖国有资产，这种行为深深影响了政府形象，损害了政府权威。
（三）由于土地财政而削弱调控政策。
一些地方政府有强烈的政绩导向的投资冲动，为偿还大量举债的到期本息额，一方面想方设法增加税收和收费，另一方面就依靠资源换取收入――出卖土地。目前，土地出让金在地方财政收入中的比例已经高达60%左右，有些地方甚至高达80%。虽然，土地出让金不列入政府财政收入，但是还是有不少现任政府官员倾向于选择多卖土地，这种“粗放式”的发展模式，根本不考虑可持续发展。由于地方财政严重依赖土地出卖，产生了中央与地方利益博弈，导致中央的宏观调控政策屡屡受挫，给整个国家和社会带来治理难题。
（四）由于监管失控而引发资金滥用。
由于“预算软约束”的原因，一些地方政府通过曲线方式利用地方融资平台［３］，间接达到了举债目的。正是由于地方负债无明确法律规范，产生了另一个严重后果――监管失控导致资金滥用。一些地方政府领导为了实现其在任期间的所谓“政绩”，并以此获得政治资本，盲目铺摊子、上项目，热衷于搞“形象工程”，而政府负债则是“形象工程”的主要资金来源。据建设部城建司负责人披露，我国662 个城市、2 万多个建制镇中，约有1/ 5 的城镇建设存在“形象工程”。因为缺乏规范，支配自由，没有上级部门监督，加上“晋升竞赛”中的“GDP崇拜”主义，一些地方政府倾向于尽可能多地举债，而一些银行因“政府信用”而大开方便之门，供需关系稳固，于是出现高额负债就不足为奇了。
四、地方政府负债对策的思考
对待地方政府负债问题，一方面，我们要看到地方政府依靠各种手段融资负债对于发展当地经济和维护社会稳定等方面起到了一定的作用，另一方面也应当看到，高额的地方政府负债背后隐藏的是极大的金融风险，一旦失控，就会带来可怕的社会危机。因此，出台一系列有针对性、可操作性的控债、减债的措施势在必行。
（一）明确政府性债务的范围，控制政府债务的新增规模。
1.明确政府性债务管理的范围。政府性债务包括：各级政府依法自行向金融机构的借款、农业综合开发借款和贫困地区开发借款；从中央转贷借入的外国政府贷款和国际金融组织贷款、国债转贷、解决地方金融风险专项借款等地方性债务；经确认的政策性粮食财务挂账；通过各级政府所属的投资公司为提供基础性和公益性公共产品并需要财政性资金偿还而举借的债务；政府举办的学校、医疗卫生机构等事业单位为提供基础性和公益性公共产品并且需要以财政性资金偿还的举借债务；政府依法提供担保的债务，等等，均应纳入各级政府预算管理范围。
本文为全文原貌 未安装PDF浏览器用户请先下载安装 原版全文 2.实行各级政府负债统一管理，在当前政府债务居高不下的情况下，一方面，要约束新一轮基本建设投资引起的政府负债的膨胀，另一方面，要加强对于各地投融资平台融资行为的监管，细化管理项目，控制政府负债的新增规模。
（二）加强地方政府负债的统计分析工作，清查政府负债的存量。
综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，使地方政府能够及时了解掌握其债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响。根据地方实际情况设立一定的警戒标准及处理措施，保证债务风险控制在可接受范围之内。对显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，必要时可用法律手段进行追讨；对隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域解决；对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其他经常性收入作为资金来源，实现经济、社会利益主体责、权、利相统一，强化利益主体的风险自我约束，转移地方政府的债务风险。
（三）强化地方政府负债的信息披露机制。
当前我国地方政府债务的构成复杂，各类隐性债务与或有债务大量存在，政府债务信息的透明度较低，不利于对地方政府的信用状况作出判断。因此，建立一套规范的信息披露制度是增强政府预测能力的有效措施。可以通过报纸、期刊、网络等传播媒体，将信息披露的范围由政府内部扩展到普通民众，接受群众监督。通过增强地方政府债务信息透明度、提高债务信息披露的质量和覆盖面，从而严格控制地方债务规模，增强政府对债务的控制，以及全民对政府债务的监督。
（四）完善地方政府负债的偿还保障机制。
将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。属于政府或财政本身借款的，将每年需偿还的资金编进部门预算，确保按期偿债；属于行政事业单位借款的，视单位财务状况将偿债资金纳入单位的部门预算，并采取预算通知财政代扣等方式督促其按期偿还；属于经营性建设项目借款的，将经营性收入纳入财政专户储存或监管，确保经营收益用于偿还债务。有条件的地方，还应建立专门的偿债基金，除地方所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年年初做预算时必须按一定的比例安排债务的还本付息支出。
（五）建立各级政府财政风险预警机制。
地方政府债务危机的形成有一个逐步显现的过程，建立债务风险预警系统，对地方政府经济运行过程进行跟踪、监控，及早发现债务危机信号，预测面临的风险，使地方政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。可以考虑将负债率、偿债率、债务依存度，间接反映债务负担和偿债能力等指标纳入地方政府负债风险预警系统之中。
注释：
①浙江省常务副省长陈敏尔在省十一届人大常委会第二十次会议报告的全省地方政府债务管理情况，2010.9.28.
②冯兴元，李晓佳.论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架.管理世界，2005.
③所谓地方融资平台.就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。
参考文献：
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［10］孙萌萌.地方融资平台风险到底有多大［IN］.人民政协报，2010-06-01，（7）.
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