【论人大代表专职制】 人大代表专职化
时间：2020-03-26 07:45:38 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
近年来“人代会”成为媒体关注的焦点。人大代表在电视镜头前意气风发,侃侃而谈,为国家建言献策,此乃我国政治进步之象征。然而,我们不得不关注这种现象,即这些代表在会期内“热闹”,而会后却“消失”。为此,我们必须探寻有效的制度机制,使人大代表能够及时的反应民意,监督“一府两院”,以切实履行宪法所赋予的权力。笔者斗胆建议在我国实行人大代表专职制。
一、代表专职制的含义
代表专职制是相对于代表兼职制 而言,是指规定民意代表在当选期间不得担任其他公职,甚至企业的职务。代表专职制的目的在于确保代表的专业性、职业性和身份独立性,避免自我监督。同时,专职代表都享有较高级别的年薪,以确保荣誉感和参政议政的现实操作空间。
在议会的发展历史上,西欧中世纪时英国的“贵族会议”或法国的“三级会议”均采兼职制,英国资本主义革命胜利之后,在进行议会制度设计时,为时刻监督国王和政府,故采用了代表专职制,此后的美、法、德、日等资本主义国家均仿效英国实行代表专职制。第一个社会主义国家苏联采用苏维埃代表制度,表现为兼职代表制。之所以采用代表兼职制,乃是因为社会主义理论认为,代表专职制会使代表脱离人民群众,只有让代表深入群众才能更好地代表人民。我国1954年宪法就规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务,但占代表总数大多数的代表还是兼职代表,因而从总体上看,我国偏向于代表兼职制。
二、实施人大代表专职制的理由
实施人大代表专职制可以从两方面来分析其依据,一方面是现行人大代表兼职制的弊端;两一方面是实施人大代表专职制的益处。
1、人大代表兼职化的弊端
(一)不利于充分履行代表职责。在现行的兼职制度下,使许多代表无法充分履行代表的职责。很多人大代表都是某个单位或领域的重要负责人,承担着繁重的日常工作。人大代表代行人民权力,其职责非常重大。《代表法》第三条规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”然而由于兼职制的原因,人大代表反而成为业余工作,很多代表没有时间精力深入基层开展调研,了解民意,对很多法律政策也不甚了解,对“一府两院”也不能实行有效地监督。其结果就是,提出的议案和建议有时难免有纸上谈兵、闭门造车之嫌。
(二)不利于立法。高质量的立法建立在代表有充分的时间和精力对法案进行充分细致地研读审议基础之上。在目前的兼职代表制下,立法往往由某个专门委员会提出法案,再在开人大会议的时候由代表对法案进行表决。在会期只有两个星期左右的的状况下,人大代表是不可能对法案进行充分细致地研读和审议的,其最终的结果是,人大代表在不充分了解法案的情况下,随“大流”进行了表决,这不仅是不利于立法,而且有有负于人民的重托,有负于人大代表神圣的称号。
2、人大代表专职化的益处
(一)实现人大作为权力机关的功能。我国宪法第二条规定:“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,人大在我国宪政体制中的地位是国家和地方的最高权力机关,人民通过授权委托将权力赋予人大,再由人大选举产生“一府两院”。“一府两院”受人大监督并向其负责。
目前人大对“一府两院”监督的主要形式是,在开人代会期间,对“一府两院”工作报告、预算和决算报告进行信任表决。对于这些几十页甚至上百页的工作报告,代表们要在短短的几天之内审阅完毕并且提出有效的建议和意见是几乎不可能的。故之前有人称人大为“橡皮图章”,此亦是原因之一。实行人大代表专职制,可以使人大“名实相符”,切实履行人大监督“一府两院”施政的职责,为人民群众站好岗、放好哨。
(二)实现人大作为民意机关的功能。1992年4月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予的各项职权,参加行使国家权力。我国人大除具有权力机关的身份外,还具有民意机关的地位。所谓民意机关以字面意思来解即是反映人民声音的机关。代表由人民通过选举产生,其重要职责之一就是代人民反映意见和建议。目前人大代表采取兼职制,不利于其全心全意地投入到走访基层,了解民意,体察民意,反映民意等工作中去。实行人大代表专职制有利于解决此一难题。
三、实施人大代表专职制的措施
实行人大代表专职制,笔者建议具体措施如下:
1、修改宪法。实行人大代表专职制涉及到我国宪政体制的变动,因而应从宪法层面对其进行规范。由于宪法是最高阶位的法律,不可能对具体问题作为规定,因而宪法只能对人大代表专职制的相关问题进行原则性的规定。同时,笔者建议取消人大常任委员会。人大常人委员会在兼职制下是必须的,实行了代表专职制,每个代表都是“常任代表”了,故不必要再设置常任委员会。
2、将人大代表纳入公务员队伍。按照宪政的分权理论要求,同一个机关不能兼有其他政府部门的职权,同一个人也不能兼任不同的职权。同时为利益回避,人大代表也不应再担任人别其他单位的职务。因此,当选人大代表之后,代表必须立刻辞去原单位的工作,依法即刻赋予公务员身份,国家财政资金保障代表的工资福利等待遇,以保障人大代表能够安心于代表工作。若因犯罪、辞职、落选等原因丧失人大代表的资格,其即刻失去公务员身份。
3、改革选举制度。一直以来,代表都被视为荣誉职务,其原因除了体制上、认识上的问题之外,重要的是选举制度的不完善。我国人大代表的产生,在实践中,“指定”因素比较多,使代表的“官派”意识强于“民选”意识,因而主观上缺乏代表人民参政的积极性。要把竞争机制引入代表选举,使愿意服务于民的公民都出来参选,在选举之前要让参选人充分宣传自己的政见,使人民群众能够至少认识参选人。
4、减少人大代表数量。现在我国全国人大代表名额近3000人,是世界议会人数最多的,省级人大代表名额也在400-1000人之间,比一些国家议会人数还要多。根据国外经验,议会在500人左右比较合适,超过1000人时开会讨论问题就比较困难。减少人大代表的数量并不必然会影响民意的表达。相反,目前人大代表众多的情形,并没有能够很好地发挥代表的作用。笔者以为,实行专职制后的全国人大代表名额应在500人至1000人之间。
5、设立代表工作室、实行人大代表公示制。在每个选区和行业设立代表的工作室。为每位代表配备助手,每天由助手在工作室值班。同时,实行人大代表公示制,将人大代表的情况公布于众,便于各方面与其联系,群众有意见就可以交给人大代表,人大代表再和政府交涉。这将有利于人大代表增强代表意识,增强代表自觉联系选民和执行职务的自觉性。
6、延长会期。代表的职业化还跟会期有很大关系。我国人大每年集会一次,这与各国相同。问题是我们的会期是两个礼拜,其他国家和地区则是170天到280天左右,比如日本国会每年开会时间为150日,英国约165日,美国约9个月。会期太短,代表工作就难以展开,也就无法充分履行代表职责。
7、完善与“一府两院”对口的专门委员会。一般国家的议会基本上设置与政府的职能部门相对口的专门委员会。专门委员会专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案,并对其进行全面的监督。
四、小结
当然,实行人大代表专职制可能会暂时加重国家财政负担。但是,从长远来看,实行人大代表专职制有利于人民时刻监督政府,保障人民群众的利益,也有利于政府时刻倾听民意,畅通政府和人民沟通的渠道,进而有利于我国民主宪政体制的落实和完善。
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